戶籍制度改革：向“偽”城市化說不

鐘君

近日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），吹響了戶籍制度全面改革的號角，標志著醞釀多年的戶籍制度改革全面破冰，中國堅決向不健康、不幸福、不安全的“偽”城市化說不，真正破題“人”的城市化。

何謂“偽”城市化

城市化被作為實現現代化的重大戰略選擇和推動經濟增長的持續動力而備受重視。習近平總書記強調要推進以人為核心的城鎮化，城市化的本質是“人”的城市化。然而，中國城市化的進程并沒有完全體現這一本質，而是呈現出一些“偽”城市化特征。

第一，有速度，但不健康。1978年，中國的城市化率僅為17.92%。2013年年末，中國城市化率已經達到了53.73%。中國只用了英國1/2的時間、法國和美國差不多1/3的時間就走過了同樣的城市化進程，快速城市化的背后是“邁達斯災禍”的蔓延。英國的經濟史學家哈孟德夫婦把英國工業革命之后由于城市爆炸而產生的問題稱之為“邁達斯災禍”，其發生概率與城市人口總量及城市配套建設和管理服務水平密切相關。當前，上海常住人口已突破2400萬，北京突破2100萬，廣州突破1669萬，人口膨脹突破城市承載極限，這些大城市無不面臨就業困難、住房緊張、城市資源短缺、社會治安惡化、交通擁堵等“邁達斯災禍”的困擾。

第二，有數量，但不幸福。當前中國的城市化實際上是人口的城市化，而不是“人”的城市化。人口城市化是指農村人口遷移到城市，轉變為城市人口，或農村地區轉變為城市地區，當地農村人口轉變為城市人口的過程。2013年，中國有53.73%的人口常住在城市，然而，很多人沒有城市戶籍，享受不到城市福利，收入較低，居住條件和生活條件較為窘迫。盡管中國的城市化不是拉美等發展中國家建立在貧民窟上的城市化，但在中國城市化圖景中，一邊高樓林立、一邊棚戶遍布的情況并不鮮見，“鼠族”“蟻族”“井居者”等城市貧困群體不斷增多，他們大多聚居在城鄉接合部、城中村，城市對于他們來說只意味著城市化的生存，而不是城市化的幸福。

第三，有面積，但不安全。只關心如何把農村用地轉變為城市用地，只關心城市面積增大，不關心城市化安全也是“偽”城市化。GDP崇拜的導向、土地財政的誘惑、政績顯示的沖動，使得本該嚴格控制的土地城市化如脫韁之馬，土地資源被過度開發，地產資本被過度炒作，城市房價不斷飆升。城市空間的擴張并未帶來城市福利的普惠，相反，城市化風險越來越大。貧富差距被不斷拉大，高房價鎖定了不同社會階層流動的渠道，造就了絕望的社會階層；農村土地糾紛已經取代稅費爭議而成為目前農民維權的焦點，農村的穩定和發展受到挑戰；金融風險不斷放大，一旦房價暴跌，大規模的抵押資產貶值將導致難以想象的金融海嘯。

戶籍制度與“偽”城市化何以相關

“偽”城市化與舊有的戶籍制度密切相關。1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴格的戶口管理制度。戶籍制度體現了計劃經濟時期推行的工業與城市優先發展的國民經濟戰略，把城鄉分割、對立起來，把全體國民劃分為城市人口和農村人口兩大類，嚴格控制農村人口向城市人口轉變，控制小城市人口向大城市人口轉變。每個人自出生以來，就要在自己的“領地”上生、老、病、死，人們的就業、住房、教育、醫療、社會保障等社會福利也與戶籍綁定在一起。以戶籍制度為基礎的二元社會體制成為阻擋人口自由流動遷移的制度性屏障，在固化城鄉二元結構、強化城鄉差距的同時，使沒有城市戶籍的人們即使工作、生活在城市也享受不到城市所提供的社會福利。

當前，中國實際城市化率為53.73%，但戶籍城鎮化率（城鎮戶籍人口占總人口的比重）僅為35.7%左右。這意味著因為戶籍壁壘，2.45億流入城市的外來人員（包括大量農民工）在為城市建設作出重大貢獻的同時，不能享受城市所提供的社會福利，形成不幸福的“偽”城市化。與此同時，人口向大城市集聚流動的客觀趨勢與戶籍制度阻礙城鄉流動的制度性屏障之間的張力，使不少人放棄戶籍涌向大城市，戶籍制度隨之喪失了人口登記和管理功能，導致大城市因缺少基礎性的人口信息而出現管理失靈，“城市病”蔓延，形成不健康的“偽”城市化。除此之外，戶籍制度強化的城鄉差距使城鄉之間的要素市場（尤其是土地）嚴重扭曲，土地財政成勢，農村土地糾紛頻發，不少失地農民成了無地可種、無正式工作崗位、無社會保障的“流民”，形成不安全的“偽”城市化。

戶籍制度改革破題“偽”城市化

第一，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，破題城鄉二元壁壘。“取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能”，有助于消除城鄉之間的戶籍壁壘，消除基于戶口的身份歧視，解除戶籍制度與就業、社保、醫療、教育等社會福利的綁定，讓戶籍制度回歸其人口登記管理的本來面目，而不再是限制人口自由流動遷徙的制度性屏障。需要強調的是，盡管取消了城鄉戶口界限，但是“農地農有，農地農用”的基本原則不會變，“三農”的重要地位不會變。

第二，調整戶口遷移政策，引導人口“梯度轉移”，有效預防城市病。城市化使資源集聚，效率提高，進而城市膨脹，超過承載能力，帶來“城市病”，又使效率下降。可見，防控“城市病”的關鍵在于適當控制人口規模，找到城市人口規模與“城市病”的臨界點，既能使資源聚集帶來高效率，又不會因出現“城市病”而損失效率?！兑庖姟穼κ藢萌腥珪叭娣砰_建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規?！钡囊筮M行了細化落實，明確了不同城市的落戶門檻，根據流動人口對城市的貢獻和與這個城市的“黏度”設定了差別化的落戶政策，確保人口在農村、鄉鎮、城市之間逐步實現“梯度轉移”，而不是集中涌向大城市，能夠有效預防“城市病”。另外，差別化落戶政策還有利于緩和三四線城市樓市庫存積壓。

第三，建立完善大城市積分落戶制度和居住證制度，健全人口信息管理制度，讓戶籍制度回歸本來面目，促進城市管理科學有效。此次戶籍制度改革最大的亮點就是讓戶籍制度回歸人口登記管理的本來面目。剝離了戶籍制度上的身份性福利及其相關社會政策，讓公共服務、社會福利與貢獻掛鉤，而不是與身份掛鉤。創新人口管理，讓戶籍制度擔負起人口信息的統計和管理職能，在大數據時代為公共服務的均等化和城市管理的科學有效提供基礎性的信息支持。

第四，充分尊重農業轉移人口意愿，確保農民“進退有據”，保障城市化安全。《意見》明確要求要保障農民的土地承包經營權、宅基地權利和集體收益分配權，允許農民進城落戶在穿上“五件衣服”（就業、教育、醫療、住房、養老）時，可不脫掉“三件衣服”（即“三權”：土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權），這與以前要求農民如進入設區市要退出“三權”有別。使農民不需要在城市落戶和保留“三權”之間作出硬性選擇，農民可以帶著“土地”進城，真正做到“家中有地，進退有據”，也可以留在農村?！叭龣唷睂嵸|上是農民的財產性權利，保留農民的“三權”可以防止出現“拉美陷阱”中那種建立在貧民窟上的城市化，從而減少城市化風險。endprint