公共政策創新中的惰性因素探析

劉茜雯

【摘要】公共政策創新是實現公共政策積極變遷的必然階段，是實現社會公平正義與社會和諧必不可少的制度安排。以此來審視當下中國的戶籍政策便可發現，戶籍政策創新中的惰性因素不僅嚴重阻礙了戶籍政策向回到其本位的一元化戶籍制度的回歸，也為社會經濟的良性發展與城鎮化進程的順利推進設置了巨大的制度障礙。如何有效地消除戶籍政策創新中的惰性因素已經成為擺在黨和政府面前迫切需要解決的問題。本文闡述了戶籍政策創新中的惰性因素，揭示了其產生的內在根源，提出了相應的對策。

【關鍵詞】公共政策 ?政策創新 ?戶籍政策 ?惰性

【中圖分類號】D693.091 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2014）07-0186-01

一、公共政策創新及其惰性因素

公共政策創新是公共政策改革與公共政策發展的統一，在這里，政策改革泛指政策的廢、改、立，而政策發展則是政策的進步，使先進的政策取代落后的政策，正確的政策取代錯誤的政策，完善的政策取代不完善的政策，高品質、高水準的政策取代低品質、低水準的政策過程。[1]公共政策創新既包含政策構成要素的新組合新變化，也包括政策的新陳代謝廢舊立新的演變過程。

政策的惰性具有普遍性，政府部門或多或少都存在。在中國，惰性因素往往制約著公共政策的創新，給社會發展帶來嚴重的負面影響。首先，政策惰性影響的是政策運行中急需解決的環節問題，如果這些問題沒有得到及時而有效的解決，隨之會使政策整體效率降低;其次，這些沒有得到及時解決的問題，不斷積壓，從量變達到質變，從小問題變成大問題集中爆發時，會異常尖銳，解決的難度變大;第三，公共政策的朝令夕改，不僅影響社會問題的解決，而且反復決策耗費較大的資金成本、時間成本，這無疑影響其他政策的運行，造成不必要的損失。

二、戶口管理政策創新中的惰性因素表現

（一）戶口管理政策調整的應急性

在過去戶口管理政策改革的長期實踐中，政府的惰政使得政策創新缺乏預見性。當戶口管理政策與社會經濟發展之間的矛盾積累到一定程度時，才出臺相關應對政策。這樣的政策創新具有很強的應急性，是典型的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”政策方式，治標不治本。

（二）戶口管理政策制定的隨意性

戶口管理政策制定的隨意性集中體現為政策的朝令夕改，具體表現在政策主體工作上存在消極怠工現象，尋求行政簡單化，隨意行使職權制定政策，甚至為達成目標而盲目決策，只考慮行政機關管理的方便，而忽視民眾的利益。

（三）對戶口管理政策問題認識的遲滯性

遲滯導致政策創新惰性。遲滯性是社會主義市場經濟體制的一個弊端，在市場經濟中總是遵循一種事后調節的原則。戶口管理政策的變遷過程中，遲滯性主要表現為政策主體在對民眾反映或者社會突出的戶口管理政策方面，存在認識的滯后。一是對存在問題的敏感度不高，反應遲鈍;二是對出現的問題缺乏及時、積極解決的意識，面對問題采取等待、拖延、推諉的態度，待問題發展到不得不處理的時候，才著手解決，有的更甚是放任不管，聽之任之。

（四）對戶口管理政策的依賴性

當前，戶口管理政策對社會和經濟的影響是全方位的。在社會管理方面，大量的政府公共事務，如勞動就業、醫療保障、社會救濟、計劃生育等無一不受到它的影響;在經濟建設方面，土地分配、稅收征取、生活資源配置也飽受戶口管理政策的影響。因此，現行的許多政策都是依賴戶籍管理制度或是以戶籍管理制度為基礎建立起來的，而就戶籍管理制度本身而言，就是一個很龐大的系統工程。從政府的角度出發，如果對戶口管理政策進行改革，則牽一發而動全身，相關聯的一系列政策都要進行相應的調整。社會管理對戶口管理政策的依賴性，也成為了阻礙戶口管理政策創新的因素之一。

三、戶口管理政策創新中惰性因素的克服

（一）建立學習型政府，提升決策主體的政策水平和創新能力

建立學習型政府是時代發展的客觀需求，知識經濟時代的政府必須建成學習型政府，才能適應社會發展的需要。決策主體幾乎每時每刻都處在“正確”與“失誤”的選擇之中。隨著決策科學的發展，系統科學的決策方法可以幫助決策主體進行決策及對決策運行進行監控，但最后的決斷還是靠決策主體作出，因此決策主體的政策水平和創新能力顯得至關重要。

（二）多元化政策創新主體

廣泛吸納民眾參與到戶口管理政策過程，形成中央、地方政府及民眾三者互動，具體為：第一，擴大民眾的知情權和參與權，拓寬利益表達渠道;第二，保障中央權威，增強統籌協調;第三，適當增強地方戶改自主權，保護和調動地方政府積極性。此外，在戶口管理政策創新的整個過程中，還應該對相關行政官員、民眾進行有效的政策宣傳、教育，使之能更好地參與到戶口管理政策創新中來，減少戶口管理政策創新的阻力。

（三）堅持“以人為本”價值取向

以人為本的政策價值取向是現代公共政策理念上的提煉和升華，把人視為公共政策的出發點和最終目的，前提是人人平等，更多的強調公共政策在制定、執行、評估等過程之中的人性化內容，而不僅僅局限于地方穩定和地方經濟發展上，這有利于克服地方政府固有的“官本位”、“權力本位”思想，消除思維惰性。

（四）承認遷徙自由在憲法中的地位

承認遷徙自由在憲法中的地位，這就要求中國對現行憲法進一步完善。遷徙自由，即公民有遷徙自由，包括在國內可以任意旅行、移居，及在國際自由遷徙。據統計，各國憲法規定保障遷徙自由的占79%。中國現行的憲法是1982年修訂的，其中并未對公民遷徙自由進行規定。其實，遷徙自由是《世界人權宣言》、《公民權利與政治權利國際公約》所規定的一項基本人權，中國政府一再聲明尊重《世界人權宣言》，并于1998年簽署了《公民權利與政治權利國際公約》，這些都充分表明中國政府對人權尊重和保障的高度重視。

（五）促進政策損益最小化

政策對社會進程的控制作用，在形式上表現為各種準則對人們的約束或激勵，而在本質上則是對社會各個利益群體、利益個體的利益關系的調整。任何一項政策在調整各種關系時，總是在滿足一部分利益群體和個人利益的同時，抑制著另一部分利益群體和個人的利益。社會資源的有限性和人們的利益需求多層次性決定了一項政策不可能滿足社會上所有利益群體和個人的所有利益。

戶口管理政策的創新之路，還將面臨著眾多的障礙和阻力。但我們有理由相信，隨著惰性因素的逐漸克服，市場經濟的發展，城鄉之間、城鎮之間差別的消失，戶籍的價值一定會在人們的觀念中消失，戶籍身份也將成為歷史，戶籍一定只是作為人口管理的手段存在著。“農民僅是一種職業而不是一種身份”、“農民帶著土地進城”、“租房或買二手房也可落戶”等被稱為成都最徹底的戶籍改革，為中國的戶籍制度改革提供了最好的預期。

參考文獻：

[1]王強，陳易難.學習型政府——政府管理創新讀本[M].北京：中國人民大學出版社，2002：148-149.

[2]張國慶.公共政策分析[M].上海：復旦大學出版社，2004：384.