規劃新思路的運用——以溧陽市工業集中區控制性詳細規劃為例

陳旭東，石亞飛

（江蘇緯信工程咨詢有限公司，江蘇南京 210029）

0 引言

控制性詳細規劃（簡稱“控規”）是規劃設計與操作管理的中間環節，在我國的城市規劃體系中具有核心的地位。其較好的適應了我國經濟體制轉軌初期城市土地開發、城市規劃管理的要求［1］，層次、深度適宜，同時采取規劃的語言來表述規劃的原則和目標，并制定了詳細的建設要素控制指標，成為城市建設的有效引導。尤其是2008 年《城鄉規劃法》實施之后，控規成了城市規劃、鎮規劃實施管理的最直接的法律依據，是國有土地使用權出讓、開發和建設管理的法定前置條件。其控制的出發點是使城市總體規劃落在實處，保障城市的健康、有序發展［2］。地位的提升意味著背負有更大的責任，無疑對控規的科學性、合理性提出了更高的要求，迫切要求控規的編制與運作進行改革與完善。回顧、反思和總結近20 年來控規的實踐經驗和出現的問題，控規的編制思路已落后于新形勢的要求。

1 傳統控規思路

傳統控規趨向于靜態控制，把規劃當做一張建設的終極式藍圖［3］，控規的編制面向的是最終的規劃成果，而往往忽視城市發展過程中出現的大量不確定性和現實問題存在的干擾。規劃者的眼光往往也僅僅局限于城市和地塊這兩個宏觀和微觀的地域尺度，忽略不同地區、不同條件以及不同的管理要求，千篇一律的以一種模式進行編制［2］，導致在規劃的編制時總是井井有條，但一旦投入實施，就會發現寸步難行。而規劃編制者不一定完全理解城市運作和規劃管理，憑著熱情、一廂情愿、折中與妥協，也就導致了正如新加坡規劃之父“劉太格”所言：“規劃方案的不完善還管制，才是最大的災害?！?/p>

另有部分規劃者在控規實際編制過程中，存在著重物質環境，追求形式美的傾向，過分的強調形式美而帶來了規劃管理與實施的一系列問題［4］。例如，在同一城市區位，具有同等可達性的地塊，其土地開發的成本和機會是相同的，規劃師為了滿足美感和視覺效果，把地塊劃的大小不一，建筑高度、密度也不一樣，有時沿街用地的密度反而定得低，制造出不合理的地價差。結果是有的地塊沒人要，或者有的地塊要了以后就要改，開發商想要違反規定是必然的結果。

這種“范式化”的控規存在的主要問題包括對現狀情況研究不夠，實施性不強。也即是對控規的基本問題——控規是什么、做什么用，尚未弄清楚，僅偏重于技術研究，是無法得到“如何編”的答案的。而且這種模式的控規在片面追求經濟效益和高利潤的同時，導致容積率、建筑密度等方面失控，最終造成空間格局混亂，環境質量下降。

2 溧陽市工業集中區控規

2010 年國家經濟工作主線指出：促進產業集聚發展、集約發展是新型工業化的必由之路，也是轉變發展方式，促進產業結構調整的有效手段。與此同時，工業和信息化部出臺了《創建國家新型工業化產業示范基地管理辦法》，將創建國家新型工業化示范基地作為促進產業集聚、集約發展，推進信息化與工業化融合，進一步調整優化產業結構的重要突破點。常州市出臺的《常州市振興五大產業行動計劃》中非常明確的提出了大力發展材料產業尤其是新材料產業。在此背景下，溧陽市南渡鎮新材料工業集中區因勢而建。

2.1 用地形態確定

本次規劃項目位于江蘇省溧陽市南渡鎮，處于長三角經濟圈核心圈層及寧杭發展帶中，良好的區位優勢為南渡鎮產業發展充分吸收長三角發展的動力、接收周邊區域輻射創造良好的經濟發展條件。工業集中區現有工業企業15 家，分布于G104兩側（見圖1），G104 以東部分企業用地布局凌亂，用地間形成難以利用的空地，對土地的開發和利用造成了一定程度的浪費，需要對現狀工業用地進行整合，達到集約利用土地的目的。

本規劃的用地形態確定是在總規的基礎上對用地進行細分，在現狀的基礎上考慮到沿G104 西北是基本農田，往東南則為南渡鎮鎮區，往東北為基本農田，因此規劃選址垂直于G104 成長條狀往西南拓展（見圖2），形態與周邊結合更加緊密，也對總規進行了突破。有別于傳統拘泥于總規的用地形態確定，改為緊密結合周邊環境，從而突破總規的用地形態確定。一是因為行政界線的限制；二是基本農田土地流轉的限制。

2.2 地塊切割思路

集中區現狀對外交通主要依托G104，片區道路包括企業外圍支路及農村道路（見圖3），已形成的道路路網沿G104 枝狀布局，且東側和西側道路開口設置雜亂，需要對原有路網進行調整銜接。G104 東側現狀企業圍墻間沒有為道路調整預留用地，給道路整合及規劃增加了難度。

集中區現狀包含工業用地、農林用地、水域用地、道路用地、居住用地與市政公用設施用地，其中工業用地63.54 公頃，占16.11%，全部為三類工業用地，沿G104 兩側分布，如圖1 所示。

圖1 工業集中區用地現狀圖

規劃中考慮到宏博新材料有限公司位于G104 東側，現狀工業用地布局的中部，因此從工業集中區的中間打通道路必然要橫穿該公司，存在困難，結合溧陽市的區域道路，將該主干道規劃于宏博新材料有限公司西北側，如圖4 中藍線位置。

規劃中考慮集中區東南側緊靠舊縣村，通過G104 與舊縣村交通便捷。舊縣村是南渡鎮規劃農村社區，公共配套設施較為齊全，居住和商業條件較好，可以滿足集中區對居住、商業、公共配套設施及其他市政公用設施的需求。故該方案用地沒有布局市政設施用地、商服用地、居住用地等相關配套設施用地。

路網布局規劃中不僅要考慮道路的通達性，還要考慮現狀企業的拆遷。并且要立足于區域的視角，使道路不重復建設。

用地布局有別于傳統工業集中區控制性詳細規劃，公共配套設施用地依賴于現狀東南角的舊縣村，避免資源的重復浪費。

2.3 基礎設施規劃

圖2 工業集中區用地規劃圖

圖3 工業集中區道路現狀圖

圖4 工業集中區道路規劃圖

集中區西部及中部有5 條110kV 高壓線通過，呈放射狀分布（見圖5），受安全和防護的要求，高壓線周邊地區對建筑類型、高度、用途等有較為嚴格的規定，對于工業用地的開發有較大限制。高壓走廊切割規劃區地塊，形成大量不規則用地和三角形用地，給土地利用和開發帶來巨大限制；高壓走廊對道路路網布局有較大影響，為減少對用地的繼續分割，路網應盡量與高壓走廊相鄰平行設置或垂直于高壓走廊設置，由于高壓走廊眾多，關系難以協調。

規劃中考慮對高壓走廊進行整合，以提高土地利用率和土地價值。將5 條110KV 高壓線沿其中兩條線路歸并（見圖6），目的是為了不影響工業集中區以外的電線桿布局，因此在集中區內新設置4 桿電線桿，使集中區內土地得到最有效的利用。

電力工程規劃中避免架設電線桿時與其他鎮的協調問題，將新架設電線桿全布置于工業集中區內。

2.4 集中區分期建設

本規劃實現剛性控制與彈性引導相結合，規劃范圍內涉及大量基本農田，根據招商進度，經二路以東片區可以滿足近期工業集中區的用地要求，且已完成土地流轉，因此將該片區作為集中區一期建設片區。經二路以西片區現狀為基本農田，且目前土地流轉尚未完成，為配合招商進度，將該片區作為集中區的二期建設片區，也體現了用地控制的彈性要求。

圖5 工業集中區電力現狀圖

3 控規新思路

在城市快速發展的背景下，面對不斷發生的城市建設項目，現行的控規時常面臨失效的狀況，對規劃隨意調整修改或棄之不用的情形非常普遍，看似豐富詳盡的規劃內容因脫離現實基礎而無法成為建設項目實施的準則。究其原因是控規的編制思路達不到當前社會經濟的要求。控規是一個承上啟下的中間規劃，是對總規的延續，通過指標控制使規劃編制與規劃管理及城市土地開發建設相銜接。因此，控規的實效性即控規編制的實際情況，以及控規在城鄉建設與服務于規劃管理部門的操作過程中發揮的作用與影響就顯得尤為重要。

3.1 側重規劃面對的現實

以往控規編制常常是從主觀愿望出發去制定一個理想的結果，而忽視了現狀條件的限制和要求，比如沒有考慮到規劃方案對現狀居民會帶來什么樣的影響，是否會涉及到利益的變動等。未來將更加關注規劃編制對現狀利益的影響以及對利益的再分配，增強規劃的可實施性。

3.2 因地制宜、科學規劃

圖6 工業集中區電力工程規劃圖

因地制宜是城市規劃的一條基本原則，這對控制性詳細規劃也同樣適用。因為不同的城市情況差異極大，如性質差異、規模差異、規劃管理部門綜合業務素質的差異等等，都會對控制性詳細規劃提出不同的要求。那么在進行控制性詳細規劃的時候就應當因地制宜、有的放矢。因此，只有在規劃內容和形式上，原則性與靈活性相結合，才能使控制性詳細規劃做的更為科學、合理、有效。如集中區的發展以單個產業為主，根據發展需要配置必要的發展設施用地。在保證基本服務的前提下，把公共設施總量和一些主要項目的指標作為剛性的不可變動的指標，其余項目內容和標準具有一定彈性，可適當擴充調整，公共設施的空間布局采用靈活方式，以達到優化土地使用和公共服務設施配套的目的。

3.3 用地控制的彈性機制

規劃可以把握未來空間的宏觀發展方向，對于某一具體地塊，規劃的安排并不一定就是唯一正確的選擇。因此，如何確立動態和彈性的機制以更好地適應城市發展的需要，這是市場經濟條件下的關鍵問題。為適應市場發展靈活性的要求，新加坡在土地利用規劃中設置了“白地”，即在不能完全確定具體用途的情形下，將城市中心區內少量用地作為“白地”，給它們一個基本的功能范圍，在范圍內開發者可以根據市場需求自主建設［5］。因此，控規用地性質控制應允許一個地塊規劃為多種性質、適應混合開發的需要；對部分用地使用不做規定，但禁止不利功能的建設。

4 結語

隨著當前城市化、工業化的快速發展，控規能否適應市場的需要，能否使空間發展得到有效控制，是規劃管理面臨的問題。本文主要針對控規實效性低、操作性不強的狀況，提出控規應該側重規劃面對的現實，在道路、用地布局，市政公用設施配套等方面應該因地制宜，體現靈活性；在用地控制方面體現規劃的彈性。

［1］李雪飛，何流，張京祥.基于《城鄉規劃法》的控制性詳細規劃改革探討［J］.規劃師，2009（8）：71-80.

［2］任璐.我國控制性詳細規劃的理論研究與實踐探索［D］.西安：西安建筑科技大學，2007.

［3］于灝.控制性詳細規劃編制思路的探索［D］.北京：清華大學，2007.

［4］趙守諒，陳婷婷.在經濟分析的基礎上編制控制性詳細規劃——從美國區劃得到的啟示［J］.國外城市規劃，2006（21）：79-82.

［5］張志斌，戴德勝.提高控制性詳細規劃實效性的規劃編制方法探索［J］.現代城市研究，2007（10）：32-38.