促進政府職能向社會組織轉移的路徑探析

在黨的十八大報告中有關于政府和社會組織關系的論述，就是要實現(xiàn)“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。當前社會治理新格局的確立把社會組織推向社會治理的前臺，要求社會組織發(fā)揮協(xié)同治理的作用。在十八屆二中全會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》中，第一次將社會組織管理體制改革作為體制改革中一項重要的改革舉措來提出，這是進一步明晰了社會組織在社會治理中的重要作用。黨的十八屆三中全會強調指出要“激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。”這充分表明，在我國政府職能轉變進程中，社會組織的地位和作用被提到了前所未有的高度。政府職能向社會組織轉移已成必然趨勢。

一、政府職能向社會組織轉移的背景

（一）社會組織的地位與作用

我國的經(jīng)濟社會持續(xù)不斷發(fā)展，隨之而來的各種利益訴求也不斷增多，呈現(xiàn)出多元化狀態(tài)，如何平衡各種利益訴求，需要政府不斷完善社會治理體制機制，以適應適應經(jīng)濟社會的發(fā)展。當前政府職能精簡正在成為體制內外的共識，對于不符合政府應用的職能就需要轉移出去，而社會組織無疑是承接政府職能的重要載體，因為國內外社會組織在經(jīng)濟社會事務中都發(fā)揮著越來越重要的作用，從國外社會組織發(fā)展的經(jīng)驗來看，社會組織是有能力來承接政府部分公共事務治理責任的。根據(jù)公共管理新理念，政府部門已經(jīng)不是唯一的社會治理主體，而在社會治理中更強調的是政府與社會組織之間的合作。社會治理的主體解決社會問題的手段也不再是單一的行政控制，而是更多的要運用服務手段，以此營造良好的社會秩序和法治環(huán)境。社會治理的模式也在逐漸完善，強調權力不能是單一的支配過程，而是形成一種治理主體之間、治理主體與治理客體之間共同合作的行為模式。然而，根據(jù)我國國情以及政府和社會力量在社會發(fā)展中的地位和作用，采取政府主導、社會協(xié)同的模式，遠比社會主導政府協(xié)助或國家和社會、政府和公民合作管理的模式，更利于實現(xiàn)社會治理的最終目標。在社會主體結構中社會組織是一種特定的組織形態(tài)，研究其產(chǎn)生和發(fā)展規(guī)律發(fā)現(xiàn)，社會組織是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是為滿足社會分工和社會合作的需要而產(chǎn)生，并且伴隨社會分工和社會合作的不斷發(fā)展而成長的。

（二）政府職能向社會組織轉移的必然趨勢

黨的十八大以來，我國政府推行一系列政府職能轉變的措施，目的是轉變政府職能、理順職責關系，優(yōu)化組織結構，完善管理體制，強化和明確責任，進一步提高政府效能，構建有利于科學發(fā)展的體制機制。在加快政府職能轉變中，真正做到：凡是企業(yè)能決策的事情，交給企業(yè)去決策；凡是市場能解決的問題，讓市場去解決；凡是適合社會組織辦的事項，讓社會組織發(fā)揮應有的作用。轉變政府職能，就是要以簡政放權為重點，把不該由政府管理的事項逐步轉移出去，推進政企分開、政資分開、政社分開，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，充分發(fā)揮社會組織和公民個人在社會治理中的積極作用。

改革開放30多年來，我們走完了相當于西方發(fā)達國家上百年走過的發(fā)展歷程，西方國家在不同時期漸次出現(xiàn)的許多矛盾和問題，勢必在我國相對短的時間里集中表現(xiàn)出來。所以，在這段時期，各種矛盾和問題比較多，比較集中，具有一定的客觀必然性。經(jīng)過30多年改革開放，我國政府在經(jīng)濟領域的放權達到前所未有的程度，逐漸適應了社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，但比較而言社會領域的放權仍然受到諸多限制。所以，經(jīng)濟能夠得到快速發(fā)展，而社會發(fā)展卻相對滯后。但必須看到，由于公民個人維護自身權益的意識和能力逐步增強，希望參與社會治理的積極性不斷高漲，勢必要求政府在社會領域釋權。社會組織在政府職能轉變中的重要地位和作用，給社會組織發(fā)展提出了更高的要求和期望,這標志著社會組織進入到了大發(fā)展的關鍵時期。

二、政府職能向社會組織轉移的瓶頸

（一）從社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀來看，主要存在以下問題

第一，現(xiàn)在我國的社會組織行政色彩濃厚，官辦社會組織占據(jù)半壁江山。如果要想實現(xiàn)社會組織的健康發(fā)展必須要有獨立的空間，順應市場規(guī)律，優(yōu)勝劣汰，作為政府職能轉變的承接者，社會組織要突出“非政府組織”的特性。第二，培育社會組織的體制有待完善，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)行的社會組織管理體制存在的弊端日益明顯，政府部門為規(guī)避可能的政治風險，所運用的審批程序對社會組織進行準入限制。這種做法不僅對一些社會組織沒有約束和監(jiān)管的作用，而且已經(jīng)制約了社會組織的發(fā)展。第三，培育社會組織要盡快實現(xiàn)由量到質的提升。我國社會組織數(shù)量雖已具有一定規(guī)模，覆蓋面也較為廣泛，但比較發(fā)達國家來說，我國社會組織在總人口中的比例仍然很低，而且社會組織質量較差，具體表現(xiàn)在：內部治理結構不完善，普遍存在著社會組織規(guī)章制度不完善，內部管理機制不健全，缺乏民主議事程序，很多決策不能代表組織成員意圖等問題。第四，從社會組織的性質上看，社會組織是完全有能力參與，并承接很多社會治理工作的，但現(xiàn)實是社會組織在這些工作中發(fā)揮的作用極為有限。在我國政治體制改革不斷深化，經(jīng)濟不斷增長，社會治理不斷創(chuàng)新的形勢下，現(xiàn)存的社會組織缺乏規(guī)模發(fā)展，能力不足，大多數(shù)的社會組織在人員素質、配套設施、管理制度等方面存在缺陷，導致政府部門對社會組織缺少信任。第五，監(jiān)管不力，對社會組織沒有形成有效的約束監(jiān)督機制。當前，對社會組織的監(jiān)管主要有行政監(jiān)管、組織自律、社會監(jiān)督三種途徑。監(jiān)管不力歸根結底是由于法律法規(guī)不健全，扶持政策不到位，社會組織的立法層次低，法律法規(guī)對社會組織尚未完全覆蓋，法治環(huán)境不完備，內容缺少針對性和可操作性，對社會組織的監(jiān)督機制不健全，沒有嚴格的考核標準。

（二）從政府職能轉變的現(xiàn)狀來看，主要存在以下問題

推動政府職能轉變的制度化建設對社會組織發(fā)展具有重要作用，發(fā)揮社會組織作用需要政府給社會組織讓渡空間。而各地仍然將大量的經(jīng)濟建設和社會治理事務掌握在政府和事業(yè)單位手中，強占了原應該由社會組織發(fā)揮作用的陣地。其表現(xiàn)在，政府對社會組織的能力不放心，長期扮演著“全能政府”的角色。一些政府部門還習慣用行政命令的方式管理社會事務，不善于發(fā)揮社會組織在社會管理中的協(xié)同作用。個別職能部門不愿放權，仍然存在依附在權力上的利益。在政府向社會組織轉移職能的過程中，許多與行政機關在歷史淵源、組織機構、人員流動方面存有緊密關系甚至本身就掛靠在政府職能部門之下的官辦社會組織，卻成為了政府轉移職能的優(yōu)先選擇。這對真正的社會組織事實上構成了不公平競爭。

在政府部門利益的驅動下，往往出現(xiàn)這樣的情況：有些行政機關在有利益可圖的地方亂作為，反之，在無利益可圖的地方不作為。出現(xiàn)了管理行為的“越位”和“缺位”。其主要原因是該管的事忘了管，不該管的事卻抓住不放。審批環(huán)節(jié)繁多，重復管理，多層管理現(xiàn)象嚴重。往往形成各吹各的號，各唱各的調，各行其事，表面看人人在管，實質上是無人管，公共服務體系尚未健全。缺少政府誠信，市場秩序較亂。而且，政府職能轉移需要多部門的協(xié)同，涉及到財政、人事、編辦，等等，束縛了政府部門對社會組織放權的積極性。

三、政府職能向社會組織轉移的建議

（一）切實轉變政府管理理念

要真正實現(xiàn)政府職能轉變的目標，就要適應社會發(fā)展的新形勢新要求，切實轉變政府管理理念。當前，社會組織已進入快速成長期，是加強黨和政府對社會組織領導與管理的關鍵時期，要從鞏固和加強黨的執(zhí)政基礎的高度，在思想上接受社會組織，在政治上認可社會組織，顯得尤為重要。首先，政府部門要轉變觀念。當今社會的發(fā)展變化已經(jīng)不允許再采取一元化的政府管理模式。政府部門必須要轉變觀念，克服履行職能當中的越位、錯位弊端，給社會組織留出機會來。其次，明確社會組織的角色定位。當前迫切需要提高社會組織的政治地位。比如說，在同級人民代表大會應設代表社會組織利益的社會組織代表名額，在同級政協(xié)會議中應設“社會組織界別”，社會組織代表應實行單獨選舉。

（二）堅持政府主導、社會組織協(xié)同的社會治理模式

要明確各級黨組織必須把社會治理牢牢抓在手上，擺在重要位置。要像經(jīng)常分析經(jīng)濟形勢那樣，經(jīng)常分析社會形勢，像抓經(jīng)濟工作一樣，抓社會治理。既要發(fā)揮好黨委在社會治理中總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，又要發(fā)揮好各類社會組織服務群眾、化解社會矛盾的重要作用。要轉變政府職能，減少直接管理經(jīng)濟活動的職能，強化社會治理職能，理順政府各部門的關系，提高社會治理效能，切實防止和避免政府職能越位、錯位、不到位的問題。

要發(fā)揮各類社會組織的作用。社會組織通過參與治理社會公共事務和提供公共服務，以此來為政府的社會治理減壓，運用自助、互助和自治的方式來保持社會的和諧穩(wěn)定。整合社會管理資源，積極推動建立政府調控機制與社會協(xié)同機制互聯(lián)、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量與社會調解力量互動的社會協(xié)同治理網(wǎng)絡。加強以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點的基層基礎建設，在基層構建一個橫向到邊、縱向到底的社會治理體系。

（三）推進政府向社會組織購買公共服務制度

政府推進公共服務購買制度是政府職能向社會組織轉移的有效途徑，是為社會組織發(fā)展提供平臺，為社會組織參與社會治理讓渡空間。各級政府要協(xié)調財政部門制定政府向社會組織購買服務的指導意見和指導目錄，將購買服務資金列入各級財政預算。政府各職能部門根據(jù)指導意見，編制購買社會組織服務項目書，明確購買事項和標準，采取公開招標的方式確定中標單位，通過跟蹤檢查、評估驗收對社會組織兌現(xiàn)購買服務資金。由社會組織登記管理機關負責核實作為服務供應方的社會組織的資質及相關條件，參與政府向社會組織購買服務績效評價。在政府購買服務的招標活動中，必須堅持全過程的公開、透明和公正。要明確公民需求，以公民需求為一切購買服務的依據(jù)。其中，關于重大的民生事項可以委托第三方機構通過公開招標方式組織實施。購買服務的領域應該包括市政服務、社區(qū)公共服務、非基礎性教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務、行業(yè)性公共服務、技術性與中立性公共服務以及其他適宜向市場購買的服務。由政府確定合理價格，以“合理利潤、合理負擔、調節(jié)需求、促進社會福利的提高”為原則，優(yōu)化運作流程管理。

（四）建立健全政府職能向社會組織轉移承接機制

政府要清晰界定職能邊界，由省級政府牽頭、市（縣）政府配合，按職能設計管理機制，實現(xiàn)“小政府大社會”的目標。

一是要由省級政府通過法規(guī)或者規(guī)章的形式，對政府與社會組織合作做出規(guī)范性要求。各市（縣）政府要配合省級發(fā)展改革和機構編制部門推動政府職能轉變，指定具體政府部門梳理職能轉移項目的性質，同時對社會組織的種類和資質能力進行評估和歸類。

二是根據(jù)政府職能轉移項目和社會組織的情況制定可行性年度轉移計劃，由政府職能部門通過公開競選選擇職能轉移的具體承擔者并進行合約管理，將年度專業(yè)計劃與財政預算掛鉤。各級政府要協(xié)調省級財政部門列支專門足額的社會組織承接政府職能專項工作經(jīng)費，并部署各地財政部門根據(jù)實際列支。各政府職能部門配合財政部門研究制定政府職能向社會組織轉移所需經(jīng)費撥付辦法，保障開展政府職能轉移工作的資金支持。

三是由政府職能轉移的部門制定職能轉移項目的執(zhí)行標準并確定評估程序。依據(jù)具體情況，可以實行定期報表制，月報、季報或年報的定期報告制；明確服務質量責任制，簽訂服務質量責任書，實行服務者負責制；建立服務對象監(jiān)督制，服務對象可以隨時反饋服務質量情況，督促服務生產(chǎn)者改進服務質量；建立應急工作機制，對服務過程中因各種因素造成無法提供服務等情況做好應急預案。鼓勵發(fā)展獨立的第三方評價組織進行評估與驗收，確保服務項目的質量。

（五）提升社會組織承接政府職能的能力

1.規(guī)范社會組織內部制度建設

建立和完善以章程為核心的內部管理制度，完善法人治理結構。社會組織要明確業(yè)務范圍、組織機構、經(jīng)費管理、人事管理等工作規(guī)則，健全會員大會（會員代表大會）、董事會、理事會（常務理事會）、黨的建設等工作制度，建立健全換屆選舉制度，建立重大活動向登記管理機關請示報告制度，提高社會組織的規(guī)范化、制度化、民主化管理水平。加強社會組織的黨建工作，確保社會組織正確的發(fā)展方向。各級黨委的組織部門應以登記管理機關為依托建立社會組織黨的領導機構，統(tǒng)一管理本地區(qū)社會組織黨的建設。凡是具備條件的社會組織都要組建黨的基層組織，社會組織要為黨組織開展活動創(chuàng)造必要的條件，發(fā)揮黨對社會組織的領導作用。

2.加強人才隊伍建設

要提升社會組織的功能和作用，人才無疑是決定性的因素。在社會組織逐步實行社會工作者資格認定及職業(yè)水平評價制度，推動社會組織人才專業(yè)化、職業(yè)化、年輕化。具體來說，研究制定專職工作人員職業(yè)標準，規(guī)范職業(yè)操守，嚴格審核入職人員資質，規(guī)定職稱評定辦法，成立社會工作專業(yè)人才管理機構和社工師協(xié)會。借助高校力量，建立社會工作督導制度，提升專業(yè)服務水平。盡快建立社會組織工作人員勞動用工制度，完善人員流動聘用、戶籍管理、檔案管理、職稱評定、福利保障、權益保障等具體政策措施，創(chuàng)造留住人才的良好環(huán)境。

3.推進政社分開，強化社會組織的獨立性

政府行政職能和社會組織自我管理實行分離，即行政權力與社會自治權利分開。黨政機關領導干部原則上不得兼任社會組織負責人職務，社會組織與黨政機關應在辦公、人、財、物方面實現(xiàn)脫鉤，黨政機關及其工作人員不得從社會組織獲得利益，不得直接干預社會組織業(yè)務活動，確保社會組織的民間性和獨立法人地位。

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