社區工作改革的問題與進路

◎吳曉靜 舒 蔚

（吳曉靜，重慶市南岸區人民法院副院長，民革重慶南岸區委會副主委；舒蔚，重慶市南岸區南坪街道陽光社區居委會主任/責編 張棟）

2013年 “兩會”期間，習近平總書記在參加上海代表團審議時強調， “社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”。由此，社區治理進一步受到有關方面重視，但是各地的相關努力尚未從整體上帶來社區局面改觀，一些舉措甚至未必起到正面效用。

概括起來，社區治理方面目前至少存在以下問題：

1.“婆婆”太多，壓力向下集中于社區組織。一直以來，政府各部委辦局乃至工青婦等群團都習慣于向社區組織 （村居兩委）下任務、作指導、搞考核，這一方面為社區工作提供了有力引導與支撐，但另一方面，也讓社區組織窮于應付，感覺 “壓力山大”，此即所謂 “上頭千條線，下頭一根針”。有些地方近來出臺了 “社區工作準入名單”之類的限制向社區交任務加擔子的舉措，但往往限于 “合并同類項”，項目數減少了，事情差不多還是那些，截至目前 “減負”實際效果并不明顯。

2.越受重視壓力越大。習總書記前述講話傳達下來后， “婆婆”們貫徹力度大多體現在進一步加大對社區工作的指導上，往往各自有新的指導意見要求貫徹落實，社區的感覺就是壓力不降反增，因為即使只是 “指導”，也需要認真接受、積極反饋，也要占用時間和精力。

3.一些指導、要求的正確性存疑。一些 “婆婆”對社區具體工作提出硬性要求，認其為社區相關工作所必需，社區則認為其脫離實際，不愿意執行，或者只能勉強敷衍。有些 “婆婆”給社區組織所下的指標任務屬于 “自創”項目，社區往往認為無端增加了社區工作量，例如本屬自愿范疇的孕優檢查，一些地方也給社區下指標并納入考核。

4.隱形負擔沉重。政府職能部門、銀行等社會單位常以 “社區是基層，應該掌握情況，而且可以調查”為由，讓當事人 “有事找社區”，從而把自己的負擔推給社區，而這些事情往往是社區無法做到或者做好的。例如讓當事人找社區出具居民的夫妻關系證明、居民家庭成員構成情況的證明、在本轄區居住的證明、傷害發生情況的證明，甚至子女在某個學校讀書的證明等等。由于是有關部門告知當事人找社區的，所以社區很難讓當事人相信這些事本不是社區正常工作事項，導致矛盾在基層積累。 “大事”往往是 “小事”拖延累積而成的，并且往往可以分解為 “小事”處理，因此，在 “小事不出村居”理念之下， “婆婆”感覺比較麻煩的事情通常都會成為社區需要化解或者幫忙的任務。

5.待遇長期不到位。社區工作者待遇偏低的問題長期存在。2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了 《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》，要求縣級以上地方人民政府統籌解決社區居民委員會成員、社區專職工作人員報酬問題，“其標準原則上不低于上年度當地社會平均工資水平”。但是這一目標在許多地方還遠遠沒有實現。

6.社區工作群眾關注度、參與度雙低。社區群眾普遍不愿意主動參與社區事務，普遍認為社區工作與自己關系不大，僅在有事需要幫助時才會與社區聯系。

以上問題，我們認為根源有兩個方面。

一是社區組織從誕生背景到現實環境都有很強的行政依附性。 《居民委員會組織法》一直就明確規定了社區居委會有協助政府部門做好相關管理工作的職能，實踐中，社區組織的工作經費也主要來源于財政撥款，因此，社區組織可以說生來就是政府的幫手，只要政府還需要社區幫忙，社區就有責任提供幫助，而這種需求背景短時間內還難以根本扭轉。 “對上負責”與 “對下服務”這兩個我國社區組織基本職能之間存在 “蹺蹺板”關系，在 “為政府幫忙”成為壓倒性任務的情況下， “為社區服務”的職能自然會被擠壓。

二是我國近年來的社區改革目標設定有些脫離實際。近年來的社區工作改革探索有個大的方向，就是追求事情解決在基層，最好解決在社區，為此，不少工作 “重心下沉”到社區，各地實踐中一般都依賴社區組織去完成， “希望寄托在社區”，社區減負難免成為空談。實際上，無論 “下沉”與否，社會管理、社會治理的主渠道畢竟還是在于政府各職能部門及相關社會單位，我國社會治理的法律法規至今為止幾乎全部是圍繞這些主體職能發揮來制定的，在建設法治社會大背景下，這些主體的工作大多需要由各事權主體依法依規在自己的權責范圍內去處理，社區組織并無相應事權，也缺乏相應的專業能力，不適合處理相關事務，也很難處理好相關事務，相關工作的改善有賴于各事權單位自己，而不應指望社區。

綜上，我們認為，對習總書記所講的“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”這個話，應當有切合實際的正確理解：一方面，社會治理的重心，包括政府相關工作的重心，確實需要而且必須落實到城鄉社區，把社區群眾身邊的事情處理好，把社區群眾日常遭遇的問題解決好。在這方面，政府相關部門的工作一個時期以來普遍有一些高高在上、脫離社區群眾，需要注意糾正；另一方面，社會治理重心下沉到社區，絕不是說把擔子都交給社區組織去挑，也不是讓政府部門以下任務、作指導、搞考核等方式 “通過社區組織”來完成任務，而是說社會各方面，包括政府有關部門、社會各有關單位，當然也包括社區組織，都要在各自的范圍內做好社區治理、社區服務工作。

社區工作改革下一步往何處去？我們建議：

1.正確認識 “重心下沉”。政府各職能部門及相關社會單位應當自己做好自己的事，盡量減少對社區支持的依賴。近年來，新興技術迅速改變著社會生活各方面，也給政府部門提高服務能力 （包括直接面向管理和服務對象發揮作用的能力）提供了越來越充分的可能性，使得主要因迅速城市化而導致的政府職能與群眾之間 “聯系虛脫化”的現象有望以技術手段加以克服，政府部門應該利用好這一條件，重新建立起與廣大社區群眾之間的直接聯系。當然，新一屆中央政府一直力倡的政府自身的縮權 “減負”，對于社區 “減負”也有積極意義。

2.逐步減少社區居委會協助管理職能。相關 “社區職能準入名單”應當科學制定，嚴格落實，并進一步縮減社區協助管理項目。

3.減少 “婆婆”。合并、歸口社區工作考核職能，切實防止借考核之名給社區加擔子。逐步轉換政府部門與社區組織基本關系，一般政府部門不再將社區及其居委會作為管理對象來對待，和以下任務、作指示、搞考核作為基本工作內容，而應將其作為服務對象，以按需指導、應要求提供政策咨詢意見及其他幫助作為對社區及其居委會的基本工作方式。

4.社區組織轉變工作重心。社區居委會工作重心逐步轉移到服務社區上面來，努力了解、引導和滿足社區內居民及社區內有關單位的需求，使社區組織真正成為社區 “自己的組織”，以社區群眾的滿意度為基本指向改進其工作。

5.社區組織自身的社區服務工作要適應市場經濟環境，服務內容分類處理。能夠通過互助方式解決的事情，積極引導互助；適合由社區組織直接提供的服務，盡力提供；需要醫療、衛生、教育、康樂等社會服務專門機構提供服務的事情，社區要做好溝通聯系、協調關系、幫助解決問題的工作。