法治視閾下我國協商民主的價值與完善

◎滕 麗 鄧 浪

（滕麗，廣東財經大學法學院教授，民革廣東財經大學支部主委；鄧浪，廣東財經大學法學院碩士研究生/責編 盧淼）

協商民主作為一種創新的民主形式，是指政治共同體中自由、平等的公民通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式，是上世紀80年代以來西方政治發展和政治思想的最重要成果之一。協商民主具有協商、共識和合法性等核心要素，其價值取向和規范導向能夠有效地維護權利、化解沖突、推動和諧，更好地回應我國當前社會發展中主體與訴求多元化的趨勢，真正體現我國人民當家作主的民主本質，實現最廣大人民群眾的利益。

一、和諧社會目標下，協商民主是一種社會管理機制

實現社會和諧需要有效的社會管理，作為社會管理形式和機制的協商民主與和諧社會的構建具有天然的親和性和明確的協同性。協商民主集中體現了參與式民主的深化，強調對話、討論、審議和共識，既保存民主實踐價值，也包容差異性觀點；既理性化解分歧與矛盾，也促進合作與協調，可以最大程度地解決利益沖突問題。

（一）協商民主能夠強化公共決策的合法性

構建和諧社會的關鍵在于形成社會階層之間良性的、公正合理的互動結構。制度安排和政策出臺是否是在尊重公民意愿和集體的反思基礎上，通過與各方利益主體平等對話、理性辯論而最終形成，將是保證制度和政策合法性的程序基點。協商民主要求在參與、討論和集體反思的過程中，尊重各方利益和觀點，公正地對待社會的異質性，在達成共識的基礎上，賦予決策以合法性。決策者不應是單一的政府主導，而是協商過程中各方主體的共同決策。

（二）協商民主能夠有效維護公平與正義

復雜的社會管理需要面對合法性拷問，而協商民主可以對社會管理的制度和政策的合法性起到參照作用。協商民主平等、公開的協商程序可以有效地規范和建構現代公共行政，防止行政權力過度膨脹，監督政府依法行政。對于糾正個人主義和自利道德，培育健康民主所需的公民精神，推動社會管理公民化、社會化、程序化和法治化以及應對轉型時期日益加大的社會風險大有裨益。

（三）協商民主能夠促進民主法治化

協商民主的合法性追求可以說是其核心理想，從最根本的意義講，協商民主強調的正是公民及其代表對其決策的正當性證明。從法律角度分析，協商民主能夠進一步擴大基層民主，加強公民有序的政治參與，改革和完善決策機制，推進決策科學化民主化，建立科學高效的權力運行機制，構筑社會主義民主政治的社會基礎。在中國民主發展過程中出現的政治協商、社會協商和基層協商等創新形式構成了我國協商民主的基本內容。

二、法治化進程中我國協商民主的現實困境

協商民主不是一種孤立的理論價值探討，決策的合法性不僅僅出于多數人的意愿，而且還基于集體的理性反思。中國當前社會發展過程中凸顯的利益多元化、矛盾復雜化、沖突多樣化等不確定性因素對現代社會管理提出極大的挑戰。在與西方社會不同的歷史背景、文化傳統、經濟和社會發展水平等條件下，我們需要正確看待和解決我國協商民主實踐中遇到的一些阻礙，著力解決以下主要問題：

（一）協商主體合法性有限，地位不平等

1．我國政治協商制度中協商組織的合法性和平等性不明確。我國與協商民主有關的章程和規則主要有： 《中國人民政治協商會議章程》、 《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》、 《中共中央關于加強人民政協工作的意見》等。這些章程并無憲法或法律效力，導致政協參與國家政治事務時提出的意見、建議或批評沒有強制性，協商作用的發揮容易受到局限。同時，各民主黨派和無黨派人士的提案和建議僅供參考，可能造成協商過程中協商主體地位的不平等。

2.我國社會協商和基層協商過程中的合法性和平等性問題亟待解決。我國尚無專門的法律法規規范聽證會、社區議事會、民主懇談會等協商形式，協商參與主體的權利義務不明確，協商內容、程序和結果的合法性難以提高。社會協商和基層協商往往在集權的政治結構下和政府主導下進行，溝通方式過于注重妥協，協商主體地位不平等的現象較為突出。

（二）協商程序不盡完善，過程充滿不確定性

我國民主懇談會、聽證會等協商民主形式的應用已經較為普遍，而公正的協商制度與程序的缺乏卻制約了協商民主功能的發揮，進而影響協商民主實踐的廣度和深度。公民會對協商效果產生懷疑，不愿進入體制化的協商渠道中；參與者也會因為制度的不完善和程序的疏漏而難以進行真實有效的協商活動。

（三）公共領域討論功能不足，協商民主效力低下

大眾傳媒與公共管理在維護公眾利益、推動社會發展這一價值取向上完全契合，雙方活動在信息傳播機制、社會整合機制等方面存在互補現象。置身于 “媒介化社會”之中，各類突發事件的社會關注度和傳播影響面也越來越大，呈現出了極其復雜多變的格局。做好突發公共事件的新聞發布和輿論引導工作，運用傳媒的力量來減緩乃至化解社會矛盾和危機，對于維護社會穩定和凝聚公民精神，意義重大。遺憾的是，我國的新聞輿論口徑統一，傳播手段管控嚴格，傳媒對于公共論題的設定過于狹窄，使得一些公共議題無法討論和達成共識，嚴重削弱了協商民主的效力。

上述問題的產生可以說主要源于我國協商民主法治化的不足，協商民主的法律條文碎片化、法律規范形式化、相關規定政策化等缺陷使得我國協商民主的發展舉步維艱。機制是相對固定的、被證明行之有效的工作方法，其本身即含有制度的因素，不會因組織及其負責人的變動而隨意變動。因此，我們認為法治化應當成為我國協商民主規范發展的根本保障，協商民主發展的戰略選擇應當致力于實現協商民主法治之路。

三、實現我國協商民主法治化的基本路徑

學界普遍認為，現代法治應當對應于一種軟硬并舉的混合法治理模式，以便能夠最大限度地整合國家強制與社會自治兩種機制，發揮硬法與軟法兩種制度安排的潛力，調動公與私兩個方面的積極性和能動性，全方位實現公共性強弱不等的多樣化法治化目標。協商民主法治化的內涵就是將協商民主納入法治化的規范體系中，確保協商民主主體的產生、過程的開展、結果的認定在法律的保障中實現。社會管理的復雜性與參與主體的多元利益訴求，決定了在協商民主中需要運用軟硬兼施的混合法模式，加強 “硬法”淵源與“軟法”淵源的溝通與協調，軟硬并重，共同努力實現協商民主法治化目標。

（一）從 “硬法”的角度，完善政治協商制度

“硬法”是指由國家通過嚴格的立法程序制定或認可并由國家的強制力予以保障實施的一般性行為規范。剛性的硬法規范是維護法治秩序和社會穩定的必要手段，實現協商民主法治化的核心是建立完備的協商民主法律法規，為此，可考慮建立專門的 《政治協商法》，對我國政治協商的主體、內容、程序等方面做出明確的規定，確保政治協商有法可依。其中，需要著重規定的問題如下：

1．規范人民政協組織機構，保障協商主體的合法性。參照 《中華人民共和國人民代表大會組織法》的相關內容，對全國及地方各級人民政協的組織機構設置、委員產生的程序、人數、任期等作出明確規定，使政協的產生與組成有法可依，保障協商主體的合法性。

2．規定職能、權利和義務，保障協商主體的平等性。通過立法明確規定人民政協政治協商、民主監督、參政議政三項基本職能及其履行的基本方式，確保人民政協履行職能能夠得到法律的保障，依法明確政協委員的權利與義務，督促委員履行其法定職能，防止公權濫用。

3．規范協商程序，保障程序公正。程序公正被認為是民主政治最重要的原則，應當通過立法規定政治協商的內容、形式、程序、結果、效用、法律責任及保障措施等，從法律的層面將人民政協的政治協商職能納入執政黨的決策過程，切實改善人民政協的運行機制，真正實現 “不經協商不決策”。

4．規定監督程序，保障協商民主的效力。民主監督程序包括民主監督的形式、過程、相關部門對監督意見的處理及反饋等，可以通過立法對人民政協民主監督的權限、依據、標準、目的、內容、形式、程序、法律責任等作出具體規定，以合法性的監督更好地體現人民政協的作用并規范政協委員的履職行為，避免政協民主監督異化。

（二）從 “軟法”的角度，保障社會協商和基層協商

“軟法”是指由多元主體經或非經正式的國家立法程序而制定或形成、并由制定主體自身所隱含的約束力予以保障實施的一般性行為規范。對照科學發展與和諧社會的要求，我國民主協商法治化應當更加重視軟法之治，尋求更多協商、運用更少強制、實現更高自由。

1．軟法可以幫助建立規范制定的框架，提供一種超越立法領域的文件供給。民主協商中的軟法包括中國人民政治協商會議章程和各種條例、規定和意見等。例如， 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》、 《中共中央關于加強人民政協工作的意見》等文件規范了我國人民政協工作和政治協商制度，不是立法機關制定的法律文本，但是具有法律的基本標準，起到了實際的規制作用。

2．由于參與主體的多樣性，民主協商需要更多的靈活判斷和抉擇空間，需要更高的靈活應變性。在假定立法程序繁瑣復雜、行政程序專橫僵硬的情況下，過于剛性和教條的法律往往會對協商所追求的溝通與對話造成一定的阻礙，而通過簡易、靈活、高效的協商民主方式制定的軟法能夠解決社會政策領域的許多問題。

3．軟法提供了一種引導新的法律規則發展的程序性方法。通過協商民主方式制定或認可的軟法規范，能夠在參與者之間通過監控行為、效果與風險的方式促進政策制定和調整，以自我約束的方式約束參與各方，以理性、信賴彌補傳統法律的缺陷，更加注重軟法和硬法的協調性。

綜上，我國的民主協商正以一種靜水流深的力量推動著社會前進的巨輪，成為中國共產黨執政和決策的重要方式，成為中國特色社會主義民主的重要形式。但是，要使民主協商真正發揮作用，我們必須在中國共產黨的領導下，創建團結、穩定、寬松的政治環境，結合中國實際情況不斷建立、健全相關協商制度，建構一套有助于全面實施依法治國方略、與公共治理相適應的 “一元多樣混合法模式”，在公共治理中既能有效地規范國家公權力和保障公民權利，又能較好規范社會公權力從而保障相應社會共同體成員的權利，通過 “軟硬兼施、剛柔并濟的混合法體制”推進協商民主的順利發展。