為什么地方人大在立法上少有作為

■秦前紅

本年度召開的湖北省人大全體會議，有一項頗引人注目的議程：將在大會上審議《湖北省水污染防治條例》。本項議程之設立除了凸顯湖北省對水資源保護和水污染治理的重視外，更耐人尋味的是省級人大全體會議行使立法權近年來幾乎少見。但愿湖北省人大此舉能激活有關地方人大運作的關注。

一定層級的地方人大獲得立法權并非人大制度降生即有，其與地方人大常委會的產生發展相始終。1954年，憲法草案交由全民討論時，有人提出，地方各級人民代表大會也應該和全國人大一樣設立常委會。這個意見未獲采納。因為當時地方各級人民代表大會乃至全國人大常委會均沒有立法權，治國思路上官方對戰爭年代形成的組織動員方式有強烈的路徑依賴。社會治理所需的規范主要仰賴于政策供給。地方人大基本上處于無事可做的賦閑狀態。越是下級人民代表大會，地區越小，越容易召開會議，地方人民代表大會閉會期間的職能，由人民委員會（即政府）行使。所以在人民委員會以外另設常務機關實屬多余。

人民委員會既是各級人民代表大會閉會后的常設執行機關，又是政府，其所帶來的問題便是，當政府舍棄建國之初的理想主義色彩和意識形態引導下的高度道德自覺進入國家管理的日常之治，既有權力不斷膨脹的危險，更有因管理與被管理角色分配而導致的與公民利益的矛盾，此時若無一個對政府工作進行經常監督的機關，而聽任政府既當運動員又當裁判員，無疑既不能樹立政府本身的公信力，又會影響人大自身權威的型塑。于是，1957年上半年，時任全國人大常委會副委員長、秘書長的彭真同志提出設立地方人大常委會，惜乎由于反右斗爭擴大化，這個動議也淪為孤獨吶喊。

到了1965年，設立地方人大常委會的動議再起，提出者為全國人大常委會，各方面對此也取得共識。遺憾的是，人大與中國民主、法治一樣是命運多舛，此項建議再遭夭折。從1966年8月到1974年12月，長達八年之久全國人大及其常委會竟然沒有開過會，地方人大由革命委員會代替。歷經十年“文革”的劫難之后，痛定思痛，1978年中共十一屆三中全會慎重提出了加強社會主義民主法制建設這一重大歷史任務，于是中國民主法制進程進入一個高速發展的快車道。

1979年2月，全國人大常委會成立了全國人大法制委員會，承擔起了繁重的立法任務。彭真親擔主任之職，并提出當前的工作就是加緊制定7部法律：刑法、刑事訴訟法、全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、法院組織法、檢察院組織法、中外合資經營企業法。

在修改地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法時，“設立地方人大常委會”的呼聲十分強烈。1979年5月17日，彭真專門給中央寫了報告，提出關于設立地方人大常委會有三個方案：一是用立法手續把革命委員會體制固定下來；二是取消革命委員會，恢復人民委員會；三是縣級以上地方各級人民代表大會設立常務委員會，并恢復人民委員會作為行政機關。鄧小平在審閱報告時一錘定音：“我贊成第三個方案。”“縣級以上地方設立常委會，是一個重大改革。” 這也表征了中國民主法治發展的特殊況味，即領導人的見識與魄力往往決定了制度發展的路向。

1979年7月1日，五屆全國人大二次會議表決通過了《關于修正中華人民共和國憲法若干規定的決議》和7部法律。《決議》、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規定，縣級以上地方各級人大設立常委會，賦予省級人大及其常委會制定地方法規的權力。當年，全國有22個省、自治區、直轄市召開人代會，選舉產生了本級人大常委會。以后，又基于改革開放的需要，逐步授權經濟特權、省會所在的市和較大的市人大及其常委會以地方法規制定權。

30年的實踐證明，地方人大與地方人大常委會在立法權限的劃分方面一直是糾結不清。根據有關統計，現行有效的地方性法規8000多件，90%以上的地方性法規是由地方人大常委會制定的。近多年來，地方人大常委會擠占地方人大空間的趨勢越來越明顯。其原因在于：

第一，地方人大與人大常委會之間立法權限劃分不明。我國現行法律體系由憲法、基本法律、法律、行政法規、地方性法規等組成。憲法、立法法和其他有關法律明確規定：全國人大有權修改憲法，制定基本法律，全國人大常委會有權解釋憲法，修改基本法律，并制定普通法律。盡管全國人大與全國人大常委會之間也有立法權限的交叉重合問題，但從法律文本上與立法原則上來看兩者還是各有相對清晰的立法空間。立法法對地方人大及其常委會之間的立法權限未作任何區隔。立法法第63條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規……”第64條規定：“地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，根據本區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。”立法法之所以未對地方人大及其常委會制定地方性法規的權限進行劃分揆諸原因，大致有以下幾種：1.中國采行一級多元的立法體制，乃為兼顧中央和地方兩個積極性發展的需要，但法治統一為其目標所在。立法層次劃分過多會妨礙這一目標的實現。2.同時賦予地方人大及其常委會地方性法規制定權初衷便是為了補強地方人大運轉不便、權能發揮實效不足的弊端。“實人大常委會、虛地方人大”的制度安排思路導致立法權限劃分似無必要。3.憲法和人民代表大會組織法規定地方人大可以改變撤銷同級人大常委會的不適當決定，這一規定事實上保證了地方人大在相同調整事項上的立法高于同級人大常委會，從而邏輯上使得地方人大可以規制人大常委會的立法空間。

第二，地方人大的規模難題。中國目前具有地方立法制定權的省、市人大，其代表規模少則幾百人，多則上千人。立法作為一種追求科學的事業，地方立法則更要因應實踐性、及時性、地方性之需。如此繁重的使命交由一個巨量代表規模的機構未免有不堪承受之重。多人云集的地方代議機構要么陷入眾聲喧嘩議而不決的困難境地，要么是淪入集體失語指望他人的公地悲劇。僅有立法之名而無立法之實的草率立法徒然耗費立法成本，且有損立法之公定力。

第三，現代立法為保證立法的品質，通常會設定精致的立法過程，在不同的立法過程控制之下最終達致立法宗旨的實現。一般而言，立法均要經過三讀（三審）過程。部分社會高度關切之立法則還會經過更多立法程序。地方人大一般一年召開一次會議，如此會期制度下，如果讓地方人大進行經常性立法活動，則必然使得立法嚴重滯后于實踐之需。

第四，現代立法事務日趨專門化和專業化，為了彌補立法機構專業知識的缺陷，上世紀域外很多立法機構紛紛為其成員配置立法助理。依循我國人民代表大會制度產生之機理，各級人大代表的產生以其具有廣泛性、普遍性、先進性為首，以具有參政議政能力為輔。以某省人大代表組成為例，黨政干部所占比例約5成左右。在如此代表結構之下，代表要么處于立法能力缺失狀態，要么利益訴求的表達偏弱。加以地方性法規實行不力、權威性極度缺乏的狀況，地方人大立法必定陷入形式主義、走過場的狀態，人大代表的知識結構和能力要素其實完全不敷立法實際之需。通常具有立法權的地方人大的會期大約在6至8天左右，在如此緊湊時間內，人大代表要完成聽取并審議一府兩院工作報告、財政預算報告、國民經濟和社會發展報告、人事任免報告、人大常委會工作報告等內容，立法事項的審議充其量不過半天左右的時間。主觀和客觀要素都決定了立法不可能在大會期間得到審慎討論。

綜上而論，地方人大行使立法權僅為滿足民主正當性之需，從結構功能主義的角度而言地方人大立法則有力不從心之感。未來地方人大制度的改革當以“人大為虛、常委會為實”作為目標。更為大膽的改革其實可在改變代表方式、縮小代表規模之下，實現代表大會與常委會的合一。代表大會和常委會各自為政的現狀其實對人大制度本身的正當性、實效性構成頗為尖銳的挑戰。