公務(wù)員績效考核發(fā)展思路與改革評析

豐俊功

自從《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》（人核發(fā)［1994］4號）頒行以來，公務(wù)員績效考核作為一項(xiàng)制度不斷深入發(fā)展，并且在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，公務(wù)員績效考核逐步走向規(guī)范化。經(jīng)過近20年的實(shí)踐和完善，從開始在各地的實(shí)踐基礎(chǔ)之上借鑒采用企業(yè)和國外績效考核方法，到后來不斷改進(jìn)甚至有所創(chuàng)新，績效考核的框架和改革思路越來越貼近實(shí)際，但是在具體操作層面仍然存在一些問題。

當(dāng)前公務(wù)員績效考核的框架思路

公務(wù)員績效考核建立在中央統(tǒng)一框架的指導(dǎo)之下，由地方自主組織進(jìn)行績效考核，在這一思路指導(dǎo)下，各個(gè)層級的政府部門都建立了績效考核體系。隨著改革的深入，分類分層分級與量化成為指導(dǎo)改革的重要理念，在此基礎(chǔ)之上，公務(wù)員績效考核的形式、內(nèi)容和結(jié)果運(yùn)用不斷細(xì)化。

中央統(tǒng)一框架指導(dǎo)下的地方自主改革。自1994年開始，中央先后發(fā)布公務(wù)員績效考核的一系列通用規(guī)范，對公務(wù)員考核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序、結(jié)果的使用以及考核的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定，以此指導(dǎo)中央部門和地府部門推行的公務(wù)員績效考核程序化和制度化。中央各部門和地方政府部門根據(jù)自身情況，先后運(yùn)用企業(yè)中的各種績效考核方法，比如平衡記分卡、360績效考核、目標(biāo)考核、關(guān)鍵績效指標(biāo)等方法，結(jié)合考核的德能勤績廉的內(nèi)容和通用的考核標(biāo)準(zhǔn)，制定具體詳細(xì)的指標(biāo)體系，形成了具有個(gè)性的部門考核標(biāo)準(zhǔn)和針對每個(gè)具體崗位的績效考核指標(biāo)體系。中央和地方政府部門的公務(wù)員考核雖然有統(tǒng)一的框架，但是不同層級的部門系統(tǒng)內(nèi)并未形成統(tǒng)一的考核體系，而是各個(gè)層級部門均有自己的考核體系，由此形成考核碎片化特征。

績效考核評估體系的分類分層分級與量化。隨著公務(wù)員制度改革的深入和完善，公務(wù)員職位分類和改革也不斷深化，經(jīng)過多年的績效改革實(shí)踐，通用考核的有效性亟需改進(jìn)。績效改進(jìn)的路徑依賴仍然是基于統(tǒng)一的考核框架而提高其針對性，因而績效考核向分類分層分級的指標(biāo)體系細(xì)化，從“均碼考核”向“量體考核”轉(zhuǎn)變，與各部門的性質(zhì)、崗位性質(zhì)、管理層級以及行業(yè)性質(zhì)相結(jié)合，通過考察公務(wù)員的行為、思想和態(tài)度，并以量化評分的指標(biāo)體系形式確定公務(wù)員的得分，因而分類分層分級和量化成為形式科學(xué)的考核方法，加大了考核的可操作性和準(zhǔn)確性。以能級考核和標(biāo)準(zhǔn)量表為基礎(chǔ)的量化考核體現(xiàn)了一定的考核導(dǎo)向，盡管采用了績效考核軟件輔助測評，但是量化評分基礎(chǔ)上的考核程序繁瑣，更關(guān)鍵的問題在于評價(jià)結(jié)果的主觀性在很大程度上影響甚至替代了過程的客觀性，因而定性與定量相結(jié)合的考核仍需要不斷深化。

平時(shí)考核與年度考核的權(quán)重比例式結(jié)合。公務(wù)員績效考核是在干部考核和崗位責(zé)任制的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，而公務(wù)員法規(guī)定公務(wù)員的考核包括平時(shí)考核和定期考核，定期考核以平時(shí)考核為基礎(chǔ)。《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》規(guī)定，“定期考核以平時(shí)考核為基礎(chǔ)”，“定期考核采取年度考核的方式”。由于定期考核通常是在年末進(jìn)行，所以最初各個(gè)部門的考核非常重視年度考核，制定了每個(gè)部門的年度績效考核量表。作為一種策略工具，中央強(qiáng)化了平時(shí)考核在改進(jìn)公共服務(wù)的作用，通過平時(shí)考核強(qiáng)化公務(wù)員的服務(wù)意識，由年度總結(jié)算總賬和獎(jiǎng)罰轉(zhuǎn)變?yōu)橛善綍r(shí)考核增量累積為年度考核結(jié)果或在整個(gè)考核中占很大比例。平時(shí)考核是階段性考核的一種形式，有的是按季、月或周進(jìn)行考核，這在一定程度上增強(qiáng)了年度考核的準(zhǔn)確性和可操作性，也在一定程度上制約了部門領(lǐng)導(dǎo)將績效考核作為政治策略工具的可能性。

考核內(nèi)容的基本框架固定。公務(wù)員績效考核的內(nèi)容包括德、能、勤、績、廉五個(gè)方面，并且在能力的通用標(biāo)準(zhǔn)作出了明確規(guī)定。“德”的考核要點(diǎn)在與公務(wù)員具有三重屬性，一是黨管干部原則下對黨的忠誠，二是政府政策的執(zhí)行者，三是公務(wù)員個(gè)人的品質(zhì)，因而政治忠誠、職業(yè)道德和個(gè)人品德是考核的要點(diǎn)。“能”的考核要點(diǎn)是公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架中規(guī)定的九項(xiàng)能力。“勤”的考核在于工作的積極性和紀(jì)律性，量化的方向通常是工作態(tài)度和出勤率。“績”的考核點(diǎn)在于工作的履職和完成考察。“廉”的考核在于公務(wù)員對國家的操守和個(gè)人自身的操守。這些方面的考核都要基于公務(wù)員個(gè)人的行為、態(tài)度和思想進(jìn)行量化評定，但是很多標(biāo)準(zhǔn)是無法量化的，仍然需要進(jìn)行定性觀察才能得出相應(yīng)的結(jié)論，即便勉強(qiáng)進(jìn)行量化，也會因?yàn)榭己说臒o效性而失去作用，尤其是如何評價(jià)道德是量化考核的難點(diǎn)。

考核結(jié)果的運(yùn)用與激勵(lì)和懲罰相結(jié)合。考核結(jié)果的檔次通常與激勵(lì)和懲罰聯(lián)系在一起，對于稱職和優(yōu)秀的公務(wù)員而言，通常會獲得行政獎(jiǎng)勵(lì)或其他方面的待遇，或者在增加工資、職務(wù)和級別晉升以及評優(yōu)方面獲得優(yōu)先機(jī)會。對于基本稱職或不稱職的公務(wù)員，懲罰措施通常是誡勉或調(diào)離崗位。考核制度的最主要功能在于查驗(yàn)一年的工作情況和工作成果，但是由于缺乏對考核數(shù)據(jù)細(xì)分和處理以及成本不足問題，導(dǎo)致績效考核中發(fā)現(xiàn)的公務(wù)員能力不足和能力差距無法與培訓(xùn)制度、晉升制度和薪酬制度實(shí)現(xiàn)無縫隙銜接，而是只作為一種年度結(jié)果被束之高閣。

公務(wù)員績效考核存在的深層次問題和原因

公務(wù)員績效考核一方面是不斷深化改革，一方面仍然存在形式主義和走過場的難題，這在一定程度上說明績效考核存在一定的深層次問題，這里面既包括思想意識層面的問題，也包括制度設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)困境的問題。

考核意識淡薄與集體溫情主義的消解。績效考核存在不重視和走過場的問題一方面是因?yàn)榭己艘庾R淡薄。領(lǐng)導(dǎo)不重視或可能認(rèn)為績效考核是一種策略工具或方法，用來佐證自己主觀判斷，因而會放松考核；下級不重視，認(rèn)為考核結(jié)果好壞由領(lǐng)導(dǎo)決定，考核的過程是走過場，因而會消極應(yīng)對考核；負(fù)責(zé)考核的部門則因?yàn)樗鸭瘮?shù)據(jù)的成本或精力問題而直接按上級授意進(jìn)行考核；在考核標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，由于每位領(lǐng)導(dǎo)干部所在的部門性質(zhì)、崗位性質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)不同，考核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性，因而在具體應(yīng)用時(shí)會變得虛化。另一方面是人情關(guān)系和集體溫情主義的影響。由于工作關(guān)系的緣故，同事之間或多或少存在合作關(guān)系，彼此之間需要相互依賴，“面子”和“圈子”是需要維護(hù)的，并且許多量化標(biāo)準(zhǔn)仍需依據(jù)考核者的主觀判斷，因而主觀印象和人情關(guān)系會影響到考核的客觀性。

績效考核成本的考量。績效考核往往需要考核部門負(fù)責(zé)組織和進(jìn)行數(shù)據(jù)整理統(tǒng)計(jì)，全體公務(wù)員參與，購買績效考核電子系統(tǒng)或軟件，而且每年平時(shí)考核組織次數(shù)較多，如果要想獲得精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，就要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力。再加上整個(gè)考核過程具有神秘性和保密性，公務(wù)員自身會產(chǎn)生抵觸心理，進(jìn)而會采用各種策略方法進(jìn)行消極應(yīng)對，因此績效考核的復(fù)雜性和繁瑣性在一定程度上催生了考核的簡潔性。由此，績效考核的精密性與考核對象追求的簡便性之間便產(chǎn)生了一定的張力，量表考核的精確性會因考核對象的消極應(yīng)對而喪失，而考核對象追求的簡便性則會被領(lǐng)導(dǎo)者的外部觀察考核所取代，那么整個(gè)考核就會流于形式，成為浪費(fèi)時(shí)間和精力的一項(xiàng)日常活動。

考核結(jié)果的制度關(guān)聯(lián)性缺乏制度剛性約束。績效考核雖然已經(jīng)成為政府部門普遍通用的一種考核方式，但是考核的過程和結(jié)果仍與考核的設(shè)計(jì)初衷存在很大的差距。在考核的結(jié)果運(yùn)用方面，雖然相關(guān)法律規(guī)章要求考核結(jié)果要與評優(yōu)、晉升和獎(jiǎng)金掛鉤，比如《公務(wù)員法》第三十七條規(guī)定，“定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級別、工資以及公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)”。但是在實(shí)際應(yīng)用時(shí)，部門人員相互熟識，而且由于工作關(guān)系和人情關(guān)系，使績效考核流于形式，激勵(lì)的效果由此大打折扣。在績效考核的懲罰激勵(lì)中，雖然有降職的規(guī)定，但是在具體操作中一般只限于對犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤的公務(wù)員進(jìn)行處理，而對那些不求有功但求無過的公務(wù)員則缺乏一定的約束，從而使大多數(shù)人在考核中處于稱職檔次中，而對基本稱職或不稱職的干部，基于公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和培養(yǎng)成本的考慮，往往會采取其他方式繼續(xù)任用，這種激勵(lì)的弱化在很大程度上消解了績效考核的制度剛性。

結(jié)果性考核指標(biāo)與過程性考核指標(biāo)的混雜。在績效考核過程中，有的考核適用于結(jié)果性考核，重點(diǎn)關(guān)注結(jié)果而忽略過程，比如出勤率、發(fā)表文章數(shù)等量化性較強(qiáng)的指標(biāo)，屬于達(dá)標(biāo)性考核，而過程性考核則重點(diǎn)關(guān)注的是服務(wù)質(zhì)量、品行道德等關(guān)鍵性指標(biāo)，屬于驗(yàn)證性考核。在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)過程中，為避免實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一量化可能會將二者混淆，從而造成考核失效。在平時(shí)考核中，更注重的是過程性考核，直接關(guān)系到服務(wù)的質(zhì)量和效率，而在年度考核中，則是對平時(shí)考核過程的累積加總。在實(shí)際操作中，平時(shí)考核與年終考核的形式和過程需要各有側(cè)重和選擇，而不是平時(shí)考核與年終考核都使用同一套指標(biāo)體系。由于過程性考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)比結(jié)果性考核的指標(biāo)設(shè)計(jì)更難以量化，因而在平時(shí)考核和年終考核時(shí)應(yīng)進(jìn)行區(qū)分。

考核指標(biāo)體系的整體制度設(shè)計(jì)存在偏差。考核指標(biāo)體系的整體制度設(shè)計(jì)缺失主要表現(xiàn)在在考核標(biāo)準(zhǔn)的制定方面、考核關(guān)注層面以及考核的制度配套方面。在考核標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，公務(wù)員考核指標(biāo)體系大多數(shù)是根據(jù)部門要求和崗位需求而制定，很少或根本就沒有服務(wù)對象或公眾的評價(jià)，而只是由上級考核組或領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。考核者與考核對象之間缺乏對目標(biāo)、計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)的溝通交流，造成考核的個(gè)性化特征與職業(yè)規(guī)范之間存在一定差距，目標(biāo)的確定、驗(yàn)證和溝通存在一定的偏差。在考核關(guān)注層面方面，大多數(shù)考核體系關(guān)注的崗位，重在考察個(gè)人，致使對個(gè)人、部門和社會的評價(jià)比例出現(xiàn)一定的失衡。在考核的制度配套方面，注重采用先進(jìn)的績效考評工具而忽視制度設(shè)計(jì)，忽視制度合力的作用。比如在與獎(jiǎng)勵(lì)制度掛鉤方面，獎(jiǎng)勵(lì)的范圍狹窄，獎(jiǎng)勵(lì)的形式和獎(jiǎng)勵(lì)的時(shí)間不當(dāng)，會導(dǎo)致產(chǎn)生惡性競爭或獎(jiǎng)勵(lì)失效。

考核激勵(lì)的現(xiàn)實(shí)性困境。在公務(wù)員呈金字塔型的晉升結(jié)構(gòu)中，受職位數(shù)量的限制，注定絕大數(shù)人要在基層職務(wù)中奉獻(xiàn)。《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定》指出，在具備學(xué)歷條件的基礎(chǔ)上，晉升鄉(xiāng)科級副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)擔(dān)任科員級職務(wù)三年以上。鄉(xiāng)科級干部從副職升到正職往往還需要經(jīng)歷很多隱形臺階，這些臺階雖然能夠提升干部能力，但是也會極大消耗工作熱情。對于縣處級干部而言，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定：提任縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷；一般應(yīng)當(dāng)具有在下一級兩個(gè)以上職位任職的經(jīng)歷；由副職提任正職的，應(yīng)當(dāng)在副職崗位工作兩年以上，由下級正職提任上級副職的，應(yīng)當(dāng)在下級正職崗位工作三年以上。由此可以看出，公務(wù)員的晉升競爭非常激烈，而晉升的前途渺茫在很大程度上影響公務(wù)員工作熱情和積極性，績效考核的激勵(lì)功能因此會消解。

公務(wù)員績效考核的完善探索與方向

公務(wù)員績效考核存在的問題在很大程度上是制度設(shè)計(jì)的問題，因此對績效考核的頂層制度設(shè)計(jì)和底層制度設(shè)計(jì)都至關(guān)重要，關(guān)鍵的要點(diǎn)在于通過制度剛性設(shè)計(jì)強(qiáng)化考核的動力，用制度進(jìn)行考核，而不是根據(jù)人情考核。由此，公務(wù)員績效考核制度完善應(yīng)注重以下幾個(gè)方面：

公務(wù)員績效考核的框架既要關(guān)注過程性考核，也要關(guān)注結(jié)果性考核。對平時(shí)考核和定期考核的內(nèi)容和過程進(jìn)行功能的程序性規(guī)定。定期考核關(guān)注的是過程，而定期考核關(guān)注的結(jié)果。一方面，平時(shí)考核重在收集績效數(shù)據(jù)，由其他評價(jià)主體進(jìn)行評價(jià)，而定期考核重在評價(jià)考核對象，由考核對象進(jìn)行自述和考核組對其進(jìn)行評價(jià)。另一方面，平時(shí)考核重在考察提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，定期考核重在對考核對象的整體工作狀況進(jìn)行評價(jià)。為了實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，需要對平時(shí)考核和定期考核的內(nèi)容進(jìn)行分類。在這一思路下，需要進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì)，簡化平時(shí)考核的內(nèi)容，減少考核對象的平時(shí)考核工作量，所有人員只在年末或定期考核中才會進(jìn)行總結(jié)評價(jià)，其他任務(wù)則由專業(yè)的考核人員負(fù)責(zé)完成，最終降低考核成本。

強(qiáng)化考核的激勵(lì)和約束機(jī)制的制度剛性。從考核的激勵(lì)層面來說，考核與工資、津貼獎(jiǎng)金、行政獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、培訓(xùn)和其他待遇的關(guān)聯(lián)性制度設(shè)計(jì)需要繼續(xù)細(xì)化分類，比如工資、津貼獎(jiǎng)金和行政獎(jiǎng)勵(lì)等物質(zhì)激勵(lì)的設(shè)計(jì)應(yīng)發(fā)揮長效作用，而不是按次或年度獎(jiǎng)勵(lì)。對于晉升、培訓(xùn)和政治待遇等機(jī)會性激勵(lì)則可以按照累積結(jié)果進(jìn)行設(shè)計(jì)，達(dá)到一定的分?jǐn)?shù)或等次就可以享受優(yōu)先資格。從考核的約束層面來說，誡勉和調(diào)離崗位等處罰應(yīng)當(dāng)與平時(shí)考核結(jié)合在一起，而不是年終算總賬，一評定去留，發(fā)現(xiàn)問題解決問題，及時(shí)糾正問題才是考核的目的。除了現(xiàn)有的考核的激勵(lì)和約束措施外，還應(yīng)增強(qiáng)與培訓(xùn)和晉升制度的關(guān)聯(lián)設(shè)計(jì)，通過細(xì)化與培訓(xùn)制度和晉升制度的關(guān)聯(lián)，增強(qiáng)考核的科學(xué)性。

考核標(biāo)準(zhǔn)的制定注重上下級的交流溝通和依據(jù)職業(yè)規(guī)范的科學(xué)性設(shè)計(jì)。績效考核的程序和內(nèi)容需要根據(jù)上級政府、本部門和本系統(tǒng)的目標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，在原有的框架基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)適，在績效考核的導(dǎo)向方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，注重與上下級的交流溝通，依據(jù)職業(yè)規(guī)范進(jìn)行科學(xué)化設(shè)計(jì)。首先，考核指標(biāo)體系的確定應(yīng)注重與下級的交流溝通，尤其是在目標(biāo)、計(jì)劃和考核標(biāo)準(zhǔn)方面，通過上下級的交流達(dá)成一致，并就出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)化解。績效考核目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)要求的設(shè)定過高或過低都會挫傷工作積極性，因而注重上下級的交流溝通是制定考核標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。其次，考核指標(biāo)體系確定的另一個(gè)依據(jù)是職業(yè)規(guī)范的科學(xué)化設(shè)計(jì)。只規(guī)定考核綱目會難以進(jìn)行考核，而規(guī)定的過于細(xì)化則會限制工作積極性，因此，通過對平時(shí)考核的模塊化設(shè)計(jì)來把握考核指標(biāo)體系的靈活性仍需要把握好原則與標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。崗位職責(zé)和工作分析的設(shè)計(jì)應(yīng)以職業(yè)規(guī)范為導(dǎo)向，而避免以個(gè)性化特征為導(dǎo)向，對達(dá)標(biāo)性考核和驗(yàn)證性考核進(jìn)行區(qū)分，增強(qiáng)考核的科學(xué)性。

程序性制度設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)提升考核規(guī)范性。考核的程序性制度設(shè)計(jì)是指對平時(shí)考核和定期考核進(jìn)行優(yōu)化，改變原有的比例式設(shè)計(jì)強(qiáng)化平時(shí)考核的基礎(chǔ)性地位，定期考核應(yīng)包含平時(shí)考核以及其他考核，合理確定平時(shí)考核和定期考核結(jié)構(gòu)、內(nèi)容及方法，由平時(shí)考核與其他考核結(jié)合得出定期考核的結(jié)果，避免由定期考核與平時(shí)考核各自占一定權(quán)重比例決定最終績效。結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)則是指平時(shí)考核與定期考核的內(nèi)容模塊化，簡單易行，由數(shù)據(jù)對考核的指標(biāo)進(jìn)行支撐，避免使用主觀臆斷或評價(jià)的方式進(jìn)行打分。利用程序和結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)確立制度公平和制度剛性，使程序設(shè)計(jì)最終轉(zhuǎn)化為公平性，結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為結(jié)果優(yōu)勢。