新型城鎮化和縣域經濟發展是一項歷史任務

新型城鎮化和縣域經濟發展是一項歷史任務

全國政協副主席、九三學社中央主席 韓啟德

去年底中央召開了城鎮化工作會議，不久前國務院又發布了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》）。這個《規劃》是統籌相關領域制度和政策創新、指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。

改革開放30多年來，我國城鎮化起點低、速度快，2013年統計意義上的城鎮化率已達53.7%，城鄉結構發生了重大轉變，在經濟發展、社會進步方面成效顯著。同時，在人口、產業、資源、環境、管理、體制等方面也暴露出一些問題，突出表現在產業集聚與人口集聚不同步、城鎮化滯后于工業化、土地城鎮化快于人口城鎮化。2000-2011年我國城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度。目前，人口和土地仍是支撐我國發展最寶貴的資源紅利，城鎮化是一次大規模且不可逆的資源綜合配置過程。多年來，一些地方政府習慣性越位參與甚至主導要素配置，過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源；超出自身能力和違背客觀規律急于求成，拔苗助長，導致城市“攤大餅”式的擴張，從而更加強化了資源依賴、剝奪農村和農民的城市化路徑依賴，使得經濟社會轉型的空間越來越少。如不盡快擺脫片面追求速度、圈地投資的強烈沖動和發展模式，勢必帶來更加懸殊的貧富、區域、城鄉差距，造成更大范圍的資源環境破壞，觸發地方債務危機，影響經濟發展和社會穩定大局。

中央已經敏銳地認識到這些問題。新一屆中央領導集體在不同場合多次提出，新型城鎮化要以人為核心，提高發展質量。不久前國務院發布的《規劃》，明確了未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，確立了走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的新型城鎮化道路的原則和指導思想，強調要通過改革釋放城鎮化發展潛力。未來城鎮化重點，將是在穩住速度和節奏的同時，更加注重優化結構，更加注重轉型發展，更加注重提升質量，走以人為本、合理布局、集約高效、綠色低碳、城鄉統籌的發展道路。在這個過程中，如何以市場為導向，充分發揮縣域經濟國民經濟基礎單元的作用，使其成為優化區域產業布局和產業鏈銜接延長過程中的關鍵部分，為推進小城鎮建設和城鄉一體化提供強力支撐，實現農村富余勞動力就地就近轉移，事關全面建成小康社會之成敗。

我國幅員遼闊，各地經濟社會、資源稟賦和生態環境差異較大的基本國情，決定了我國的城鎮化既不能生搬硬套某些國家某一階段的做法或模式，也不能僅由中央幾個部門、少數專家制定方案，否則難免陷入刻舟求劍、閉門造車的誤區。必須一方面鼓勵地方因地制宜、摸索創新，另一方面加強頂層設計、總結綜合，探索出一條中國特色的城鎮化道路。之前的農村改革、財稅改革等經驗證明，成功的改革多源自地方和基層充滿活力的探索和創新。近年來，在中共中央、國務院的高度重視下，全國各地在城鎮化實踐中也創造了一些好經驗。

新型城鎮化和縣域經濟發展，是一項綜合性、科學性和前瞻性要求很高的歷史任務，完成這個任務是一個長期過程。在以往調研基礎上，需要著重研究5個方面問題。

關于頂層設計和城市規劃

在去年九三學社的調研過程中，我曾經指出，科學做好城鄉規劃是協調推進城鎮化的關鍵環節。從空間分布看，東部部分城鎮資源環境矛盾加劇，中西部一些條件較好地區的潛力有待挖掘；特大城市人口資源環境壓力偏大，大量中小城市和小城鎮潛力沒有充分發揮。這些問題都需要加強宏觀戰略層面的統籌和規劃。從規劃執行看，普遍存在以下問題。一是缺乏長遠性，地方城鄉規劃頻繁修編，成了3年規劃、5年規劃，遠達不到法定的20年期限；二是缺乏全局性，忽視與國家主體功能區規劃、區域發展總體戰略以及周邊城市協調；三是缺乏協調性，大中小城市和小城鎮發展失調，城鄉和城市內部公共服務差距加大。不少城市貪大求洋，空間利用效率低下，導致各類“城市病”出現。從長遠發展看，城鎮化涉及數億人遷移集聚、職業轉變，對人口形勢科學研判是城鎮化科學布局的前提。如何對未來人口結構、分布、素質等變化趨勢的格局和時間窗口進行研究和預測；如何結合全國主體功能區規劃實施和國土整治工作，科學建立城鄉規劃體系，加強統籌協調；如何打破行政區劃約束，合理規劃產業、城鎮空間布局；如何完善規劃制定與變更多元參與機制；如何加強城市文化保護和傳承，避免千城一面；如何從科學規劃入手從源頭上避免城市病；如何完善監督機制,增強規劃的法律約束性等，都是在城鎮化戰略規劃時必須解決的問題。《規劃》對解決上述問題提出了明確的方向、原則和政策措施，但要將這個全局性和戰略性規劃落實到每個區域、每個城鎮和每個部門的規劃和政策上，切實解決上述我國城鎮化面臨的各種問題，需要做大量的艱巨探索和研究工作。值得一提的是，近年來成都以科學規劃為統領，實現多規合一、城鄉“一張圖”管理，促進土地集約節約利用、產業集中發展，這些做法值得借鑒。

關于產業支撐問題

工業化是城鎮化發展的動力。我國城鎮化率若保持每年1%的增長，每年將有1300多萬人口進入城鎮。拉美、菲律賓等地城鎮化的教訓表明，大量農民涌向少數大城市且沒有產業吸納能力、缺乏就業機會，勢必形成城市內貧富懸殊的格局，危及社會穩定。我國城鎮體系和產業布局存在結構性失衡，不少中小城市和小城鎮缺乏產業支撐成為“窮城”、“空城”，而大城市往往存在“大而全”的問題，各類產業齊全，部分產業低效聚集，加之進城農民工難以融入城市，導致農民候鳥式跨區流動。若城鎮化不打破以行政層級分配資源，重大抑小、產業布局失衡、粗放發展和資源浪費的慣性難有實質性改變。如何減少城市行政權力對市場機制的干預和對公共資源配置的影響，分散大城市的部分功能，以市場為導向，重點扶持中小城市和小城鎮發展；如何統籌城鎮體系和產業的布局，實現不同城市和城市群產業梯度分工協作；如何賦予縣域更大的自主權和選擇權，增強小城鎮集聚生產要素能力，促進農業現代化與工業化、信息化聯動；如何保障進城農民的就業和勞動權益等，是改善目前城鎮化產業布局結構性失衡狀況、促進縣域經濟發展必須要深入研究和解決的問題。

關于戶籍改革和配套公共服務建設問題

戶籍制度是實現人口城鎮化的重點和難點。深化戶籍制度改革，必須剝離戶籍制度所附著的各種不平等的經濟福利和社會福利，將基本公共服務全覆蓋、均等化作為重中之重。2001年以來，盡管小城鎮和小城市戶籍限制已逐步放寬，但因其吸引力不足，農民仍然持續流向大中城市。據統計，2000年至2010年，北京常住外來人口增長了175.2%；上海市增長了193.6%，2010年農民工已占外來人口的79.4%，同期全國城鎮人口增長僅45.2%。2011年全國外出農民工中，流向直轄市、省會城市和地級市的占64.7%。這種人口流動除了產業布局的原因，公共資源和社會福利與小城鎮（市）的巨大差距也是重要因素，這不僅不斷加劇不均衡的城鎮化發展格局，也進一步增大了大城市放開戶籍管理的難度。《規劃》明確了戶籍制度改革的基本原則、主要政策并給出了明確路線圖、任務指標和時間表，同時，對逐步解決進城農民工享有城鎮基本公共服務問題提出了明確的目標和政策，但地方如何評估綜合承載力，因地制宜地制定戶籍制度改革政策措施和具體標準；如何同步推進教育、醫療、就業、社會保障、住房保障等基本公共服務覆蓋進城農民工，需要解決的問題很多，特別是要解決中央和地方的責任劃分、資金來源等問題。

關于農村土地制度改革問題

深化農村土地制度改革，盤活農村土地資產，為農民進城提供基本保障和原始積累，應成為新型城鎮化另一項重點工作。目前，2.6億農民進城打工，相當一部分特別是新生代農民工渴望融入城市，但留在農村的宅基地和住房仍然禁止向集體外轉讓、抵押，加上退出機制欠缺，導致房屋大面積閑置；同時，農民難以割舍對承包地維持生計的依賴，往往選擇進城租房打工，回村重建擴建住房，出現“兩頭占地且越占越多”、“農村蓋房越蓋越空”的局面。此外，隨著城鄉一體化和人口老齡化，部分城市居民因工作、養老、休閑向農村逆向流動的趨勢在某些地區已經顯現，但現有土地制度束縛了市場發育。《規劃》提出要“改革完善農村宅基地制度，在試點基礎上慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。推進這項改革會面臨許多現實的難題，如如何解決現實中大量存在的一戶多宅的問題？在農村宅基地市場化的情況下，宅基地的土地是否還實行免費供應？如果不實行，新舊制度應如何銜接？同時，《規劃》提出要改革征地制度，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。在此過程中要解決土地增值的利益分配和補償問題，同時也涉及健全農村治理結構，以確保集體土地收益不被少數人竊取。這些問題都需要在試點中給予重點關注，并努力探索解決的辦法。

關于城鎮化的投融資機制問題

目前，地方普遍存在政府財力與事權不匹配，城鎮化的錢從哪里來是個大問題。在產業基礎較差、經濟增長較慢、行政層級較低的城鎮，政府不得不靠“賣地”或舉債為基礎設施建設、維持公共機構運轉和支付剛性民生籌集資金；在外來常住人口較多的大中城市，未來要推行公共服務全覆蓋，市級財政同樣難以承擔。《規劃》提出了逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制，包括完善財政轉移支付制度。按照事權與支出責任相適應的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制；建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制；培育包括房地產稅、資源稅在內的地方稅；允許地方政府發行市政債券；多渠道推動股權融資，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構；放寬準入，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營等。下一步要抓緊研究解決落實《規劃》提出的政策的具體細則措施，比如如何具體劃分和確定各級政府公共服務方面的事權和支出責任？如何根據各地不同的實際情況確定“財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤”的標準？至于發行市政債券、多渠道推動股權融資、建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構的具體辦法和措施等，更是需要深入的調查研究和周密的論證，需要通過試點探索總結。

總之，新型城鎮化和縣域經濟發展，是一項龐大而復雜的系統工程，面臨一系列亟需解決的重大問題，解決這些問題需要扎實地調研和思考，需要不斷總結地方做法和經驗，以提出對策和建議。作為參政黨的九三學社將廣納各方良策，力求在一些戰略性、關鍵性問題上向中共中央提出可行的建議，為新型城鎮化和縣域經濟相關領域的頂層設計、制度安排提供決策參考，共同為全面建成小康社會作出新的貢獻。

責編/張瀟爽 美編/宋揚