對人大代表聯(lián)系社區(qū)活動的若干思考

文/畢信仁

對人大代表聯(lián)系社區(qū)活動的若干思考

文/畢信仁

代表法規(guī)定人大代表應(yīng)“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)。”黨的十八大也提出要“完善代表聯(lián)系群眾制度”。根據(jù)上述要求，上海人大工作研究會對14個區(qū)縣和徐匯區(qū)13個街鎮(zhèn)開展市、區(qū)兩級人大代表聯(lián)系社區(qū)活動的基本情況進行了調(diào)研，對存在的問題及進一步加強代表與人民群眾的聯(lián)系，進行了初步思考。

一、人大代表聯(lián)系社區(qū)的必要性

代表與選區(qū)選民保持密切聯(lián)系是代議制理論的基本要求。無論是委托說還是授權(quán)說，都承認(rèn)選民和代表之間存在著一種連結(jié)關(guān)系。這種關(guān)系使代表在履職時必須考慮自己能否再次當(dāng)選，同時要估量某項利益訴求在選區(qū)中的代表性。通過代議機關(guān)來公開表達(dá)利益訴求、進行利益整合，是一種制度化的、理性和安全的正式渠道。

代表與選區(qū)選民保持密切聯(lián)系也是依法履職的基本要求。《代表法》規(guī)定人大代表要“代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。”“在出席本級人民代表大會會議前，應(yīng)當(dāng)聽取人民群眾的意見和建議，為會議期間執(zhí)行代表職務(wù)做好準(zhǔn)備。”“人民的利益和意志”這個概念還有爭議，然而不管如何，其途徑必然包括聽取意見和建議。

然而在實踐中，群眾反映問題時找不到代表的現(xiàn)象很多，“代而不表”、“表而不代”的現(xiàn)象不同程度地存在，部分群體的利益難以充分表達(dá)。各地也有公布代表手機、單位等聯(lián)系方式的探索，如全國人大代表胡小燕就公布了自己手機，結(jié)果是每天要接到上千個來電和上千條短信，影響了本職工作，也無法履行代表職責(zé)。

2010年市委下發(fā)了《關(guān)于市、區(qū)縣黨代表大會代表、人大代表聯(lián)系社區(qū)工作方案》（以下簡稱《聯(lián)系社區(qū)工作方案》），從指導(dǎo)思想、工作原則、工作方法和工作保障等方面對代表聯(lián)系社區(qū)活動作出了規(guī)定。在該文件的指導(dǎo)和上海市人大常委會的推動下，全市普遍開展市、區(qū)人大代表聯(lián)系社區(qū)活動。

二、市、區(qū)人大代表聯(lián)系社區(qū)活動的基本成效

《聯(lián)系社區(qū)工作方案》提出了市區(qū)人大代表聯(lián)系社區(qū)的基本要求。在實踐中，各區(qū)人大也因地制宜地進行了探索。活動主要成效為：

（一）豐富了代表履職的方式，有利于密切代表與社區(qū)的聯(lián)系

按照《聯(lián)系社區(qū)工作方案》每年集中聯(lián)系2次的要求，2010年5月至2013年6月，全市各區(qū)縣共組織集中聯(lián)系社區(qū)活動94次，參加代表24871人次。在此基礎(chǔ)上，各區(qū)根據(jù)實際情況也探索了各具特色的工作機制，主要表現(xiàn)為由指定日期、指定時間的集中聯(lián)系，向根據(jù)代表個人時間安排轉(zhuǎn)變。代表聯(lián)系選民的方式逐漸多樣化，包括參與信訪接待、走訪幫困、為社區(qū)服務(wù)等各種方式。因此，市區(qū)人大代表聯(lián)系社區(qū)活動日益顯現(xiàn)出小型化、分散型的特征。

尤其是在街鎮(zhèn)層面，社區(qū)代表聯(lián)絡(luò)室成立之后，其自主性不斷增強，代表聯(lián)系社區(qū)的總體次數(shù)和參加代表人數(shù)明顯增加。如徐匯區(qū)人大常委會組織代表集中聯(lián)系社區(qū)6次參加代表人數(shù)1552人次，但各街鎮(zhèn)的不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)已經(jīng)達(dá)到198次2274人次。

（二）拓寬了社區(qū)居民的利益表達(dá)渠道，有利于進一步堅定人民代表大會政治表達(dá)主渠道地位

結(jié)合工作實際，調(diào)研表明，聯(lián)系社區(qū)活動收集到的意見和建議，列前三位的分別是城市建設(shè)管理、社會建設(shè)和居民區(qū)事務(wù)，這表明聯(lián)系活動成為社區(qū)居民表達(dá)切身利益問題的重要途徑。

市、區(qū)、鎮(zhèn)等不同級別人大代表聯(lián)系社區(qū)活動，通過較大數(shù)量的活動次數(shù)和參加代表人數(shù)的參與，使得居民的意見和建議能夠進入相應(yīng)層面的工作流程，一定程度上拓寬了社區(qū)群眾的利益表達(dá)渠道。如2010年4月，靜安區(qū)組織代表圍繞“世博”相關(guān)問題聯(lián)系社區(qū)居民，收到意見和建議300多條，兩個月后已經(jīng)解決140件，占總數(shù)的58%。與此同時，700多位市人大代表聯(lián)系了7800多位社區(qū)居民，收集整理1100多條意見和建議，交市政府研究處理。

（三）代表聯(lián)系社區(qū)活動在一定范圍內(nèi)得到了肯定評價

調(diào)查數(shù)據(jù)表明，各代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)認(rèn)為居民對代表聯(lián)系社區(qū)活動的態(tài)度集中在比較滿意、基本滿意兩個選項。相比于區(qū)縣代表工作機構(gòu)，各街鎮(zhèn)代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機構(gòu)更傾向于“基本滿意”而不是“滿意”，這與他們更直接地感受到居民的壓力有關(guān)。

人大代表則普遍肯定了聯(lián)系社區(qū)活動的意義，同時也感覺對如何運用“群眾語言”來與社區(qū)居民溝通、并且推進問題得到解決，還有心里壓力。

對市、區(qū)人大代表聯(lián)系社區(qū)活動，市人大常委會主任殷一璀認(rèn)為，代表聯(lián)系社區(qū)制度能夠“零距離”聽取社區(qū)居民真實想法，了解基層實際情況，有利于通達(dá)民情、反映社情民意。當(dāng)前形勢下，要進一步開展市、區(qū)人大代表聯(lián)系社區(qū)活動，改進聯(lián)系方式，不斷提高人大履職水平。

三、當(dāng)前人大代表聯(lián)系社區(qū)實踐中存在的問題

作為一項年輕的制度，代表聯(lián)系社區(qū)活動制度還存在需要改進之處。

（一）對代表聯(lián)系社區(qū)活動的認(rèn)識存在誤區(qū)

實踐中不同人群對活動存在多重認(rèn)識誤區(qū)：一是部分代表存在“被組織”心態(tài)，缺乏主動聯(lián)系社區(qū)的意識，對所聯(lián)系社區(qū)的情況了解不夠，對居民提出的意見和建議不加抉擇進行轉(zhuǎn)述的情形較多。二是相關(guān)職能部門重視程度不均衡。少數(shù)機關(guān)仍然存在推諉、拖拉現(xiàn)象，有的職能部門對代表的意見和建議研處不夠到位，甚至認(rèn)為是“找麻煩”，人大代表的主體地位沒有得到充分重視。三是社區(qū)居民期望值過高。少數(shù)居民提出不切實際的要求，在代表反映、相關(guān)部門解釋之后，甚至對代表進行糾纏，影響代表的正常履職和本職工作。

（二）代表聯(lián)系社區(qū)活動的形式和方法需要進一步創(chuàng)新

社區(qū)居民的利益訴求，尤其是生活息息相關(guān)的訴求是隨機產(chǎn)生的，居民們更希望能夠與代表保持經(jīng)常性的聯(lián)系，隨時反映問題。同時，由于代表的兼職身份，定時間、定地點、定形式的集中聯(lián)系方式明顯不符合雙方的需求。另外，目前聯(lián)系形式主要是座談、通報、社區(qū)服務(wù)等，比較單一，個別走訪的形式則以幫貧扶困為基本內(nèi)容。

（三）代表聯(lián)系社區(qū)活動的工作機制需要進一步完善

作為代表聯(lián)系社區(qū)活動的依據(jù)，《聯(lián)系社區(qū)工作方案》本身不是法律法規(guī)，也缺乏明確、詳細(xì)、統(tǒng)一的操作規(guī)程，難以主張其法律地位和約束力，難以保證活動的長效、穩(wěn)定。比如說，代表應(yīng)如何篩選居民的意見和建議、并按類型分別處理？代表提交的意見和建議具體的分辦、辦理和反饋流程是什么？該類意見和建議的辦理要求是什么，責(zé)任機制怎么建設(shè)？辦理結(jié)果如何反饋？這些機制性的問題得不到解決，會很大程度地影響聯(lián)系活動的實效。

四、進一步密切代表同人民群眾聯(lián)系的建議

黨的十八屆三中全會強調(diào)要“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”。因此，進一步密切代表與人民群眾的聯(lián)系是近期人大工作的重點之一。

（一）加強宣傳培訓(xùn)，深化對代表聯(lián)系社區(qū)的認(rèn)識

要強化“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督理念的貫徹落實，使各承辦單位正確認(rèn)識人大代表的法定地位、充分尊重其依法履職行為，認(rèn)真研究辦理代表的意見和建議。

同時要組織好代表的履職學(xué)習(xí)，強化代表的責(zé)任意識和履職積極性，增強代表對區(qū)情、民情的了解，提升代表與社區(qū)居民溝通的能力，使得聯(lián)系活動的針對性和實效性更強。

（二）服務(wù)重心下沉，為代表聯(lián)系社區(qū)提供服務(wù)保障

由于兼職制的原因，要制度化、經(jīng)常性地開展代表聯(lián)系社區(qū)活動，需要一定的專業(yè)力量為代表履職提供服務(wù)和保障。目前的可行性辦法，一是進一步規(guī)范社區(qū)（街道）人大代表聯(lián)絡(luò)室建設(shè)，進一步細(xì)化社區(qū)（街道）代表聯(lián)絡(luò)室的功能定位、工作要求、考核制度、人員隊伍等相關(guān)要求，為人大代表在閉會期間履職發(fā)揮積極作用。二是服務(wù)重心繼續(xù)下沉，探索建立人大代表與居民區(qū)定點聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，設(shè)置聯(lián)絡(luò)員，為代表聯(lián)系社區(qū)服務(wù)，協(xié)助代表與居民打交道，解答居民區(qū)層面的問題，協(xié)助、隨時收集居民意見并提交、反饋等。

（三）健全工作機制，進一步提升代表聯(lián)系社區(qū)活動的實效

一是明確意見和建議的收集、分辦流程。對代表反映的意見和建議進行分類梳理、明確流程。居民區(qū)能直接解決的，由居民區(qū)聯(lián)絡(luò)員與居委會等溝通后直接處理；涉及街道層面的，由聯(lián)絡(luò)員或代表向街鎮(zhèn)代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機構(gòu)反映；涉及區(qū)級層面的，由區(qū)人大代表以書面意見形式提出；涉及市級層面的，由代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機構(gòu)或區(qū)縣代表工作機構(gòu)協(xié)調(diào)市人大代表進行“接力傳遞”，向市人大提出。二是完善辦理、督辦程序，落實承辦責(zé)任。進入各個流程的意見和建議，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同層面的不同承辦單位，明確不同的辦理要求和督辦主體，在規(guī)定的時限內(nèi)進行研究、處理，并且留下痕跡以便監(jiān)督。三是落實反饋制度，提升聯(lián)系活動實效。意見和建議的承辦單位，要以書面或者郵件的形式給予代表正式、規(guī)范的答復(fù)，方便代表或各代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機構(gòu)向社區(qū)居民反饋。對居民反復(fù)提出而不能夠解決的問題，視情況由代表工作機構(gòu)、服務(wù)機構(gòu)協(xié)調(diào)相應(yīng)職能部門進行現(xiàn)場集中解答，向居民做好解釋工作。