合約視角下的政府預(yù)算：理論分析與制度改進(jìn)

摘要：政府預(yù)算制度改革是全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)話題。從合約的角度分析，可以將政府預(yù)算視為一個(gè)訂立和執(zhí)行合約的過程，且這一過程中包含多個(gè)合約。按照合約有效時(shí)間、合約存在的形式等不同維度，可以將政府預(yù)算合約劃分為不同的類型。每種類型的政府預(yù)算合約都有其不同的特征、存在的問題及原因，文章從這些因素著手，采取具有針對性的政策措施改進(jìn)政府預(yù)算制度，協(xié)調(diào)政府預(yù)算參與各方的利益目標(biāo)，共同提高財(cái)政資金的使用效率以及全體社會(huì)成員的福利水平和滿意程度。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算；合約；理論分析；制度改進(jìn)

財(cái)為政本，有財(cái)有政。財(cái)政是為國家理財(cái)，財(cái)與政的相互協(xié)調(diào)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的基本保證。目前，我國已明確要建立公共財(cái)政體系這一財(cái)政改革基本框架，合理完善的政府預(yù)算制度是構(gòu)建公共財(cái)政的基本前提。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出要“透明預(yù)算、提高效率”，“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，并將改進(jìn)預(yù)算管理制度與完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，確立為我國財(cái)稅改革的重點(diǎn)目標(biāo)。而備受公眾期待的預(yù)算法修正案在歷時(shí)多年的數(shù)次討論后，也于2014年8月末正式出臺(tái)。

政府預(yù)算，自編制至績效評價(jià)的全過程，包含著在無數(shù)參與人之間訂立的多個(gè)合約。可以說，整個(gè)政府預(yù)算的過程就是一個(gè)訂立和執(zhí)行合約的過程。國內(nèi)外許多學(xué)者，從各個(gè)角度對政府預(yù)算的合約性質(zhì)進(jìn)行了研究，比較有代表性的有：Albert Breton（1996）、張維迎等（1995）對公共部門中委托代理關(guān)系的研究，孫仁宏（2004）從羅爾斯關(guān)于正義的"四個(gè)階段順序"的視角出發(fā)對政府預(yù)算合約結(jié)構(gòu)的研究，徐曙娜（2005）對公共支出過程中委托代理關(guān)系的分析，程瑜（2008，2008，2009）對政府預(yù)算過程中部門外部和內(nèi)部的委托代理合約關(guān)系及政府預(yù)算決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)中的合約分析等。這些研究成果，或者是從意識(shí)形態(tài)的角度入手，或者是就政府預(yù)算過程中某一個(gè)或某一些環(huán)節(jié)中的合約關(guān)系進(jìn)行分析，而從合約類型層面進(jìn)行的研究較為少見。合約可以從不同的維度進(jìn)行分類，政府預(yù)算中的合約也可以劃分為不同的類型，不同類型的合約有不同的治理方法。因此，從這一角度著手，可以較為深入的分析政府預(yù)算活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的問題，提出改進(jìn)政府預(yù)算制度的有效措施。

一、 完全合約與不完全合約

所謂完全合約，是指合約各方可以準(zhǔn)確預(yù)期到合約有效期內(nèi)可能發(fā)生的各種情況，并將在每種情況下各方的權(quán)利與義務(wù)寫入合約之中，當(dāng)締約方對合約產(chǎn)生爭議時(shí)，第三方（比如法院）可以依據(jù)合約條款強(qiáng)制其執(zhí)行。政府通過政府預(yù)算，使用納稅人讓渡的私人資源，提供納稅人需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在這一過程中，包含了一系列的政府預(yù)算合約關(guān)系，而這些合約從本質(zhì)上看都是不完全的合約。首先，預(yù)算參與各方訂立詳細(xì)條款以解決預(yù)算過程中所有特定事項(xiàng)的成本，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于由此帶來的收益。由于現(xiàn)實(shí)中的個(gè)人不可能具有完全的理性，不能對未來所要發(fā)生的事情做出準(zhǔn)確的預(yù)期，如宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的變化、國家政策的調(diào)整，往往出乎公眾及公共支出部門的預(yù)料之外，在這種情況下，就要對政府預(yù)算進(jìn)行調(diào)整（也可以看做是合約重新訂立的過程）。要將這些情況在政府預(yù)算合約訂立時(shí)全部考慮到，并明確參與各方的權(quán)責(zé)關(guān)系幾乎是不可能的。其次，在預(yù)算過程的各個(gè)環(huán)節(jié)中，各預(yù)算參與方所掌握的信息是不對稱的，這就使政府預(yù)算不可能是一種完全合約。公眾在選擇議員（或人大代表）代為履行公共權(quán)力時(shí)，議員（或人大代表）對自己的能力和責(zé)任感的了解更多；立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)在賦予財(cái)政部門資金的使用權(quán)時(shí)，財(cái)政部門在資金的具體使用方式方面具有信息優(yōu)勢，而在財(cái)政部門將財(cái)政資金分配給具體的支出部門時(shí)，財(cái)政部門又成為了信息劣勢一方，等等。諸如此類的信息不對稱充斥著政府預(yù)算的每一個(gè)環(huán)節(jié)。掌握更多信息的參與人往往傾向于利用其所具有的優(yōu)勢，以犧牲其他參與人利益的方式增加自己的獲利。而處于信息劣勢的參與人則無法充分利用政府預(yù)算這一合約來維護(hù)自己的權(quán)利。此外，獲得與政府預(yù)算執(zhí)行效果相關(guān)信息的成本，以及監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)合理履行預(yù)算合約義務(wù)的成本十分高昂，使得公眾及監(jiān)督機(jī)構(gòu)無法準(zhǔn)確考核和評價(jià)各個(gè)政府公共部門預(yù)算執(zhí)行效果及每個(gè)工作人員的工作業(yè)績。

二、 政府預(yù)算合約中的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)

上文所述，政府預(yù)算合約是不完全合約的原因之一，是在政府預(yù)算過程中充滿了各種信息的不對稱，而這種信息不對稱會(huì)引發(fā)預(yù)算參與人在政府預(yù)算合約簽訂前與簽訂后的機(jī)會(huì)主義行為，也就是存在逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。

在公眾選舉議員（或人大代表）時(shí)，由于對候選人的能力和責(zé)任感等個(gè)體信息不夠了解，可能會(huì)出現(xiàn)“理性的無知”，這也是一種機(jī)會(huì)主義的表現(xiàn)，而此時(shí)這些候選人在競選時(shí)，考慮到的主要是成為議員后能給自己帶來的收益，而將審查監(jiān)督政府預(yù)算等相關(guān)職責(zé)放在較為次要的位置，預(yù)期收益更大的候選人會(huì)更加努力去爭取，其有更高的可能性成為議員，這樣逆向選擇的現(xiàn)象就出現(xiàn)了。財(cái)政部門在將財(cái)政資金撥付給支出部門使用前，支出部門根據(jù)需要編制部門預(yù)算并經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審批。支出部門對所從事的領(lǐng)域有更加深入的了解，由于具有信息優(yōu)勢，支出部門在編制預(yù)算時(shí)就會(huì)多列支出數(shù)額或者在本部門更加偏好的項(xiàng)目上安排更多的資金。由于獲取相關(guān)信息的成本較高，立法機(jī)構(gòu)通常會(huì)批準(zhǔn)部門的預(yù)算，即使做出一些調(diào)整往往也并非實(shí)質(zhì)性的，這便產(chǎn)生了逆向選擇。此外，與市場中存在的情況相似，供應(yīng)商在向政府部門提供相關(guān)物資的過程也可能會(huì)產(chǎn)生逆向選擇。

就道德風(fēng)險(xiǎn)而言，可能存在于政府預(yù)算的下列環(huán)節(jié)中。一是公眾與立法機(jī)構(gòu)之間。立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)由于得到公眾的授權(quán)而擁有對政府預(yù)算的審查和監(jiān)督權(quán)，由于審查各級政府預(yù)算的編制、監(jiān)督財(cái)政資金的使用情況和使用績效，需要支付較高的信息搜集成本和監(jiān)督成本，在這種情況下，立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的部分組成人員可能會(huì)付出比上任時(shí)承諾的要低的努力水平。二是立法機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門之間。當(dāng)財(cái)政部門得到立法機(jī)構(gòu)授權(quán)獲得財(cái)政資金使用權(quán)和部分監(jiān)督權(quán)時(shí)，會(huì)由于信息等成本的存在而根據(jù)財(cái)政部門本身的偏好排序配置財(cái)政資金，而并不是完全遵從立法機(jī)構(gòu)的指示，從最廣大公眾的利益出發(fā)，就有可能出現(xiàn)事后的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為。三是政府財(cái)政部門和支出部門之間。原則上，政府預(yù)算一經(jīng)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)通過就成為具有法律效力的文件，執(zhí)行機(jī)構(gòu)須完全按照預(yù)算規(guī)定的支出項(xiàng)目和支出金額執(zhí)行。然而，為了消除預(yù)算制定時(shí)的偏差以及由不可預(yù)見因素導(dǎo)致的財(cái)政收支追加，《預(yù)算法》允許在政府預(yù)算的執(zhí)行過程中對預(yù)算加以調(diào)整。調(diào)整的預(yù)算須經(jīng)同級立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)方可執(zhí)行，但由于信息不對稱等因素的存在，對預(yù)算調(diào)整的審批經(jīng)常只是一種程序。同時(shí)，支出部門往往擁有一定程度的預(yù)算資金使用自由裁量權(quán)。這就使得支出部門在部門預(yù)算編制并批準(zhǔn)后，也可能在預(yù)算的執(zhí)行過程中調(diào)整財(cái)政資金的使用方式。此外，上級政府與下級政府之間，政府部門與政府工作人員之間的合約關(guān)系中也容易出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)的情況。

三、 政府預(yù)算中的顯性合約與隱性合約

從存在形式上看，政府預(yù)算合約包括顯性的和隱性的。所謂顯性合約，是以成文形式實(shí)際存在的合約，也就是通常意義上的合約；隱性合約是一種沒有明說或沒有成文，但締約方知曉自己權(quán)利邊界的合約。中央和地方政府每年編制的政府預(yù)算（草案），以及部門編制的部門預(yù)算是一種典型的顯性合約，這也是為人們所熟知的普遍意義上的政府預(yù)算合約。實(shí)際上，在政府預(yù)算的全過程中，還包含著許多沒有形成條文的隱性合約。從政府預(yù)算的形成過程來看，政府使用公眾讓渡的經(jīng)濟(jì)資源提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，在政府預(yù)算編制完成時(shí)，是政府代公眾完成了公共產(chǎn)品與服務(wù)選擇的過程，雖然沒有形式上的合約，但合約雙方（政府與公眾）都認(rèn)可這一合約的效力，和雙方的權(quán)利與義務(wù)。政府預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)整，必須以公眾同意的預(yù)算政策與手段作為約束，這也是政府與公眾之間合約關(guān)系的一種體現(xiàn)。另外，一些非正式預(yù)算制度，也是在政府預(yù)算中存在的隱性合約。例如，保證各部門運(yùn)行費(fèi)用之外的財(cái)政資金，在各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人之間根據(jù)政治權(quán)力的大小進(jìn)行分配，而且屬于每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的資金可以在各自的政策領(lǐng)域自由進(jìn)行分配，馬駿、侯一麟（2004）將其稱為預(yù)算產(chǎn)權(quán)。與顯性合約相比，隱性合約有助于降低制定政府預(yù)算合約時(shí)必須支付的信息費(fèi)用、討價(jià)還價(jià)費(fèi)用和協(xié)調(diào)費(fèi)用，但對行為人的約束力較弱。

四、 政府預(yù)算中的短期合約與長期合約

根據(jù)一份合約有效期限的長短，可以將合約分為短期合約和長期合約。如果以1年為標(biāo)準(zhǔn)，合同存續(xù)期在1年或1年以下的合約是短期合約，1年以上的合約為長期合約，那么在年度預(yù)算的編制方式下，政府預(yù)算是一種短期合約，而在中期基礎(chǔ)預(yù)算框架下的政府預(yù)算則是一種長期合約。其實(shí)，在許多編制年度預(yù)算的國家，對公共支出部門的撥款雖然是按照年度進(jìn)行的，但這種資金來源對這些支出部門來說幾乎已經(jīng)變成永久性的了，因此政府預(yù)算的合約結(jié)構(gòu)中存在長期合約的成分。另外，對于“賦權(quán)型預(yù)算”，即使在年度預(yù)算編制原則下，每年都要將其納入政府預(yù)算之中，但這種“權(quán)利”并不能被隨意取消，因此具有了長期的性質(zhì)。在這里，我們僅從時(shí)間的角度對政府預(yù)算合約進(jìn)行考察，也就是說，是對顯性的政府預(yù)算合約進(jìn)行分析。

年度預(yù)算的情況下，部分部門可能會(huì)表現(xiàn)出短期行為，側(cè)重于對支出收益回收快的項(xiàng)目安排更多的財(cái)政資金，而忽視一些對地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展效益顯著但短期內(nèi)收效較小的項(xiàng)目。而在中期基礎(chǔ)預(yù)算的框架下，政府公共部門需要對項(xiàng)目的中長期效益進(jìn)行合理充分的論證，才有可能使這一項(xiàng)目納入政府預(yù)算體系，能夠有效克服部門的短視傾向，且由于需要在規(guī)定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目最初制定的目標(biāo)，可以有效避免浪費(fèi)、腐敗等財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為。如果從另一個(gè)角度來考慮，年度預(yù)算對預(yù)算資金的使用更加靈活，由于中期預(yù)算框架對政府的資金使用行為具有約束作用，如果要在預(yù)算期間內(nèi)改變財(cái)政資金的使用投向和數(shù)額，需要嚴(yán)格的論證，并報(bào)立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)，由于這一過程需要花費(fèi)人力物力，有時(shí)這一成本較高且耗時(shí)較長，可能會(huì)使地方放棄改變這一框架的努力，即使是在這一改變的確會(huì)提高地方整體福利的情況下，由此便降低了資源配置的靈活性。因此，應(yīng)當(dāng)采行年度預(yù)算還是中期基礎(chǔ)預(yù)算，需要綜合考慮各方面的因素，在對中長期宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政收支變化趨勢有較強(qiáng)預(yù)測能力，且能夠?qū)γ總€(gè)政府預(yù)算項(xiàng)目充分準(zhǔn)確論證的情況下，可以適時(shí)采用中期基礎(chǔ)預(yù)算的框架。

五、 合約視角下政府預(yù)算制度的改進(jìn)

政府預(yù)算制度是規(guī)范預(yù)算參與各方行為，明確各方權(quán)利義務(wù)并且需要參與各方共同遵守的行為規(guī)則。然而，從合約的視角出發(fā)，政府預(yù)算過程中包含的一系列合約都是不完全合約，締約各方地位的不對等使財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為的出現(xiàn)成為可能。要改善這種狀況，可從產(chǎn)生合約問題的因素入手，改進(jìn)現(xiàn)行政府預(yù)算制度，協(xié)調(diào)政府預(yù)算參與各方的利益目標(biāo)，共同提高財(cái)政資金的使用效率和全體社會(huì)成員的福利水平。

1. 提高政府預(yù)算透明度，逐步采行參與式預(yù)算模式。要解決政府預(yù)算過程中所有的信息不對稱問題并非一朝一夕所能做到，現(xiàn)階段改進(jìn)政府預(yù)算制度應(yīng)從公開政府預(yù)決算信息、提高政府預(yù)算透明度做起。2008年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》明確規(guī)定，財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告屬于縣級以上各級人民政府及其部門重點(diǎn)公開的政府信息，在法律地位上明確了政府公開預(yù)決算報(bào)告的責(zé)任。2014年一期的《半月談》中，該刊物的社情民意調(diào)查中心對市縣政府財(cái)政預(yù)決算公開現(xiàn)狀做了調(diào)查，共抽取30個(gè)地市級政府、204個(gè)縣級政府作為樣本。調(diào)查結(jié)果顯示，市縣級政府財(cái)政信息的公開程度，與十八屆三中全會(huì)“全面規(guī)范和公開透明”的要求之間還存在較大差距。因此，各級政府應(yīng)繼續(xù)提高預(yù)算透明度，通過網(wǎng)絡(luò)等相關(guān)媒介將預(yù)決算信息全面完整的進(jìn)行公開，使公眾掌握預(yù)算資金的使用和公共部門的運(yùn)行情況。此外，可以在各級政府預(yù)算中與民生密切相關(guān)或受到公眾高度關(guān)注的領(lǐng)域采行參與式預(yù)算的模式，讓廣大公眾真正參與到政府預(yù)算中來，進(jìn)一步了解政府預(yù)算中的正式制度和非正式制度，降低公眾和公共部門之間信息不對稱的程度。

2. 在政府預(yù)算合約中設(shè)計(jì)對預(yù)算參與方具有激勵(lì)相容作用的機(jī)制。信息不對稱與目標(biāo)函數(shù)的不同引發(fā)財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，使政府預(yù)算制度未能按照制度構(gòu)建時(shí)的設(shè)想運(yùn)作。解決這一問題需要從協(xié)調(diào)預(yù)算參與各方的利益目標(biāo)入手，設(shè)計(jì)相應(yīng)的激勵(lì)相容約束機(jī)制，使一方在作出行為選擇時(shí)將另一方的利益考慮在內(nèi)，減少利益沖突，實(shí)現(xiàn)“共贏”。具體來說，可以在政府預(yù)算過程中涉及的每一個(gè)合約環(huán)節(jié)，令預(yù)算參與方再簽訂一個(gè)“績效合同”，明確規(guī)定信息占優(yōu)一方所必須達(dá)到的績效。如在財(cái)政部門將預(yù)算資金的使用權(quán)交給支出部門時(shí)，支出部門應(yīng)簽訂一份績效合同，明確承諾使用這些資金所要達(dá)到的效果，這些績效合同應(yīng)作為財(cái)政部門劃撥資金的依據(jù)。如若支出部門沒有達(dá)到資金使用的績效要求，則在下一財(cái)政年度應(yīng)減少這一部門的資金，直到其資金使用績效滿足財(cái)政部門（和公眾）的要求。

3. 完善政府預(yù)算監(jiān)督制度，構(gòu)建內(nèi)部自律監(jiān)督與外部法治監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。為規(guī)范預(yù)算參與各方的行為，降低政府預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為的可能，完善的政府預(yù)算監(jiān)督制度必不可少。立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)對政府預(yù)算的全過程，以及各個(gè)層次的政府預(yù)算合約進(jìn)行事前、事中與事后的跟蹤與監(jiān)督。在立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)授權(quán)財(cái)政部門以財(cái)政資金的使用權(quán)時(shí)，也賦予了財(cái)政部門一定的審計(jì)監(jiān)督權(quán)力，這一權(quán)力主要是由財(cái)政部門內(nèi)部的審計(jì)機(jī)構(gòu)行使。應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政部門內(nèi)審計(jì)機(jī)構(gòu)的這種內(nèi)部自律監(jiān)督，并與立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的外部法治監(jiān)督相配合，構(gòu)建內(nèi)部與外部相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的監(jiān)督體系，共同監(jiān)督、約束相關(guān)參與方的行為，使政府預(yù)算制度有效運(yùn)行。

4. 提高宏觀經(jīng)濟(jì)中長期預(yù)測能力，發(fā)揮跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的作用。黨的十八屆三中全會(huì)提出的“跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，允許在數(shù)個(gè)財(cái)政年度之內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，以減緩經(jīng)濟(jì)周期導(dǎo)致的宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，充分發(fā)揮財(cái)政政策工具穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能。從合約的角度來看，跨年度的預(yù)算編制使政府預(yù)算成為一種長期合約。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制作用的發(fā)揮需要對經(jīng)濟(jì)形勢有較好的把握、對經(jīng)濟(jì)周期有較為準(zhǔn)確的判斷。提高宏觀經(jīng)濟(jì)中長期預(yù)測能力，一方面可以使財(cái)政資金的安排更加有效，在繁榮時(shí)期增加財(cái)政收入減少財(cái)政支出、在衰退時(shí)期增加財(cái)政支出減少財(cái)政收入，緩和經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)幅度，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)；另一方面，可以盡可能避免由于政策時(shí)滯帶來的經(jīng)濟(jì)更大幅度的波動(dòng)。在實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的同時(shí)不斷提高對經(jīng)濟(jì)形勢的預(yù)測能力，既可以規(guī)范預(yù)算參與方的行為，又能夠使得政府預(yù)算在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮更大作用。

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基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（項(xiàng)目號：12&ZD198）。

作者簡介：馮振，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生。

收稿日期：2014-10-27。