科學立法的五個維度

甘藏春

前不久中央政治局決定，黨的十八屆四中全會將研究全面推進依法治國重大問題。全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國。

科學立法是全面推進依法治國的基礎性工作。經過30多年的不懈努力，我國社會主義法制建設取得了舉世公認的成就，形成了中國特色社會主義法律體系。我國法律體系在不斷完善的同時，也還存在一些不容忽視的問題：有的法制度設計和管理手段比較滯后，缺乏對有效治理方式的創新；有的法考慮實施效果不夠，實施效果往往與立法目的不一致；有的法對各地區發展的差異性照顧不夠，存在“一刀切”；有的法對不同利益訴求兼顧不夠，缺乏有效的利益包容機制，容易激發矛盾沖突；有的法規定比較模糊，造成公民、法人對于自己的行為后果有時很難有明確的預期；等等。為此，要根據十八屆三中全會對立法工作的部署，努力加強和改進立法工作，不斷推進科學立法。

保證立法的科學性，首先要解決好立法的立場和站位問題。立法應當堅持的立場和站位是：必須從中國實際出發，有效解決中國實際問題。依法治國，并不是什么樣的法都能治國，更不是什么樣的法都能治好國。法是公民、法人和國家機關行為的基本依據，而實際情況則是法的依據。立法不能只追求“好看”，更要追求“管用”。只有立足中國實際，體現客觀規律的法，才是實行法治所需要的法；任何理論上博大精深、形式上完美無缺，但不能有效解決中國問題的法，也是法治所不需要的、沒有生命力的法。這就需要重點把握三個原則：一是有必要。法律作為眾多社會規則中的一種，是由國家強制力保證實施的。不是所有的社會現象都適合由法律來調整，我們首先要判斷解決某個問題，是否有必要運用國家強制力，是否可以通過道德等其他規則來約束。二是能管住。要研究法律規定的措施與待解決問題之間的關系，采取的措施能否真正有效解決問題，在多大程度上解決問題，是不是在所有的地方、不同的時期都能解決問題。三是低成本。運用國家強制力實施法律，是需要耗費巨大社會資源的。一部好的法律必定是讓守法者感覺既方便、又有利，能夠得到絕大多數社會成員自覺遵守。只有在這個前提下，國家強制力才能起作用。在立法中，我們必須選擇以最小的社會成本實現管理目的的方案。

保證立法的科學性，要正確處理好改革與立法之間的關系。改革要求變動，而法治要求穩定；改革要求突破，而法治需要統一，兩者在一定程度上存在內在矛盾。在全面深化改革的時代背景下，如何處理好改革與法治之間的關系，是當前法治建設面臨的一項重大課題。對此，習近平總書記曾指出：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革”。這就為處理改革與法治的關系提供了正確的指導思想。改革的合法性來自于法律的授權，改革的經驗和成果需要法律予以保障和推廣，而法律也只有通過改革創新，才能適應經濟社會發展，才能獲得普遍的尊重和認可。在改革過程中，立法既要善于及時確認成熟的改革成果和成功經驗，以法的形式固定下來；又要在遵循改革思路的大前提下主動創新制度設計，引領和推動改革；還要保持一定的預見性和超前性，為改革的進一步深入預留必要空間。

保證立法的科學性，必須進一步擴大立法過程中的民主基礎。科學的立法過程應該是一個各方共同參與、消弭理念差異、彌合利益分歧、尋求制度共識的充分博弈過程，這樣制定出來的法才能獲得最廣泛的民意基礎，成為社會最大公約數。立法的民主程度越高，法的質量就越高，就越容易得到社會的普遍遵守，獲得良好的社會效果。從當前的立法實踐看，提高立法的民主程度，要努力實現兩方面目標：一個是立法活動的公開透明，不僅要求立法草案本身公開，還要確保社會公眾對立法背景、立法緣由、立法材料、立法過程等方面的知情權，確保社會公眾都能夠真實、全面、及時地獲悉立法信息，為參與立法提供充分的前提條件；另一個是社會公眾的有效參與，要通過制度化、程序性的安排，確保社會各方面，尤其是基層群眾和弱勢群體等“沉默的大多數人”能夠參與到立法的各個環節，探索建立對公眾意見采納情況的說明與反饋機制，防止征求意見搞形式、走過場。拓寬和暢通公眾參與立法渠道，積極運用信息網絡技術，增強立法透明度，調動公眾參與立法的積極性。改進法律法規草案征求意見的方式，由簡單的“文本”形式變為“問題”形式，由一次性征求變為多次征求，不斷提高征求意見的實際效果。

保證立法的科學性，要求立法與“善治”相結合。善治是上世紀90年代初由世界銀行首次提出的，主要包括下列要素：可預見的、公開的和開明的決策制定過程，具有職業倫理的科層組織，對其行為負責的政府行政，有效參與公共事務的社會，以及所有人都依法治而行動等等。善治是良法的內在要求。善治觀念帶來了立法與行政理念的轉變，要求加強管理方式創新，增強社會活力。例如：傳統法律模式主要強調政府作用，善治則注重發揮政府和多元社會力量的各自優勢與整體合力；傳統法律模式更加重視從實體上判定是非曲直，善治則更注重通過程序的公開和平等，達到實體結果上的妥協與合意；傳統法律模式偏重以“允許”和“禁止”作為基本調整方式，善治則更強調民主參與、協商合作；傳統法律模式偏重于懲罰與強制，善治則更強調激勵與自覺。一部不完善的法，如果在執行中體現了善治要求，可以彌補法的缺陷，取得好的效果；反之，即使看起來很完善的法，如果在執行中沒有體現善治要求，則實際效果可能打折扣。我國正處在全面深化改革的關鍵時期，經濟發展和社會治理環境發生深刻變化，利益關系和價值觀念高度復雜，在立法和行政管理中深入研究并運用善治理論，顯得更為迫切。

保證立法的科學性，還要求正確處理中央與地方的關系。我國是一個單一制國家，法制的統一性是我國立法制度的一項重要原則。但我國同時也是一個生產力發展極不均衡的國家，不同地域的經濟社會發展水平差距很大，采取“一刀切”方式制定出來的法，就有可能在一些地方“水土不服”。因此，在立法過程中必須妥善處理統一性和差異性之間的關系，研究哪些問題必須統一，哪些事項可由地方自主決策，把統一性和差異性結合起來，是一個需要不斷研究探索的問題。改革開放后，國家開始考慮地方的立法需求，1979年制定的《地方組織法》賦予省級人大及其常委會制定地方性法規的權力。1982年、1986年兩次修改《地方組織法》，先后賦予省會市和國務院批準的較大的市人大及其常委會制定地方性法規的權力。2000年《立法法》對地方立法權作了系統明確的規定。為了進一步發揮地方的積極性和創造性，應當適當擴大地方自主立法權，允許地方根據本地區發展的需要，就純屬于地方性事務的事項開展立法工作，逐步增加有地方立法權的較大的市數量。

推進科學立法是一個只有起點、沒有終點的歷史過程。我們必須以實踐為依據，以理論為指導，以問題為導向，以創新為目標，不斷推進科學立法，為全面深化改革和實現法治中國建設目標提供源源不斷的制度保障。

（作者為國務院法制辦公室副主任、黨組成員）