農村養老保險經辦服務問題與對策探析—基于湖南省張家界市桑植縣的實地調查

劉曉梅，馬曉寧

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

1 調查結果

湖南省張家界市桑植縣地處湖南省西北部，共設有39個鄉鎮，558個行政村，總人口43萬多人，其中農村戶口28萬，人均年收入約為2000元，是張家界市唯一的貧困縣。2010年初桑植縣被確定為湖南省新農保試點縣，2011年該縣新農保工作全面鋪開并逐漸走向正軌。

筆者于今年2月對該地區進行了實地調查。通過調查得知，桑植縣從新農保實施以來，當地人力資源與社會保障局專門新增新農保部門并配備辦公設施齊全的工作科室，所有10名工作人員均給予事業編制待遇。與此同時，在基層鄉鎮中，每個鄉鎮均設有勞動保障站并至少配備1名新農保專干統管該鄉鎮社會保障工作和1名協管員具體負責政策推廣工作。在養老金發放上，除省政府每年4000余萬元的撥款補貼外，桑植縣政府給予每人次12元的額外補貼。經過3年的摸索和服務實踐，桑植縣的新農保工作取得了顯著的成效。目前，除服兵役和學生群體外的農村戶口，參保人次為24萬余人，參保率基本達到90%，下級各地方鄉鎮村民均能按時足額領取養老金。但是，在新農保經辦服務上暴露出一些亟待解決的問題，制約著新農保政策的深度推廣。

實地調研過程中，以訪問和問卷調查的方式對隨機抽樣的5個行政村共計100名村民進行調查，統計結果如表1所示。從中我們不難發現，村民對具體政策僅停留在一知半解的層面上，僅有11%的村民知道具體政策的來龍去脈，不了解的人數則達到44%，幾乎占調查人數的一半。村民對新農保宣傳工作的的滿意程度僅為32%，在對農村協管員工作需加強方面的調查中，34%的村民認為應在宣傳力度方面加強，占據了受訪人數中不小的比重，從側面反映出當地社保基層宣傳力度不夠和人力資源稀缺的問題。另外，80%的村民得知政策是通過村協管員通知講解，新農保政策的貫徹落實對基層工作人員的依賴程度由此可見一斑。在費用收取和養老金領取方面，大多數村民希望由村里工作人員統一收取，發放則統一打入銀行卡，持這種觀點的村民分別在受訪村民中占74%和84%。但同時，由于養老金需要農戶自行到銀行支取，仍使得35%的村民感到在領取過程中有所不便。

2 新農保經辦服務中亟待解決的問題

2.1 宣傳工作不到位，并未做到“人盡皆知”

社保的宣傳工作擔當著促進政策充分落實的“排頭兵”的重要角色，尤其在聚居分散、交通不便、通信不暢的農村地區顯得更為重要。首先，在走訪過程中發現，當地工作人員宣傳意識淡薄，從鄉鎮干部到村中協管員都把宣傳工作當成不得不做的流程性任務，多以應付了事的心態走村入戶，并未向百姓充分說明各種細節，使其真正理解政策。從村民反映的情況來看，協管員通知的內容為必須繳費100元、何時可以領取養老金和領取多少錢，對可以自愿選擇新農保的5個檔次，在走訪的回龍村、雙溪橋村、雙溪村、小埠頭村和虎形村這5個村莊中僅有1個村子的農民知曉具體收費檔次、繳費流程等。因此，大部分農民都抱著“讓交就交”的心態，對自己應繳多少、應得多少大都一知半解。

表1 村民調查問卷部分問題統計結果

其次，宣傳手段單一，以村協管員挨家挨戶通知為主要方式，并輔以資料印發宣傳。由于農村自然狀況所限，不具備統一宣傳的條件，山高路遠的村戶就被排除在通知范圍之外，喪失了享受保障的權利。在隨機抽樣的調查中，僅有32%的村民對新農保的宣傳工作表示基本滿意，高達89%的村民表示對具體政策不是很了解。在實際的宣傳實踐中，宣傳變成了通知繳費的過程，完全失去了宣傳的真正意義。

在經辦工作中還出現了“被過濾人群”，這部分人群包括家中無老人的村戶、年齡在20－30歲的年輕人以及外出打工常年不在家的村民。前兩者由于協管員自行判斷認為新農保政策與這些人不發生關系，即使宣傳到了這樣的人群，他們也不太有參保的可能，而且還可以節省時間和減少工作量，因而忽略了這部分人群。至于第三者則是由于這部分人群常年不在村莊定居，流動性大，協管員很難與其取得聯系，只有讓家人代為轉達，而其家人最后是否傳達到本人也并未有工作人員進行跟蹤督導。這樣就造成了一部分被過濾村民完全不知道政策，而另一部分外出打工的村民出現了重復參保的情況。

2.2 專職人員能力差，待遇低，工作量大

新農保是一項專業性較強的國家政策，需要經辦人員具備一定的相關知識。然而在新農保推廣過程中，一方面，在鄉村中實際開展工作的人員多為兼職，并未接受過系統的社會保障知識教育，因而在進入農村宣傳時，由于對政策知之甚少，便很難把政策問題向村民解釋清楚，造成眾多農民對新農保政策一知半解。另一方面，在要求信息入庫、無紙化管理的規定下，計算機操作繁瑣，不僅需要長時間的工作周期，還要求經辦人員對電腦能夠熟練操作。但是由于勞動保障站經辦工作人員學歷低并且從未受過正式電腦培訓的狀況，因而工作難度加大、人手不足的問題顯露無遺。

另外，桑植縣下屬鄉鎮級的勞動保障站負責新農保的專干僅有1人，在走訪的5名協管員中，四女一男，全部是兼職新農保協管員，無編制也無補助，桑植縣每月本應給予每名村協管員60元的補貼也未曾有人收到過。協管員中，兩人為婦女主任兼任，兩名為村書記兼任，1人是村組長。在工作量上，每個協管員平均負責600－700口人的新農保工作，如果我們粗略地以每人次需要3分鐘的講解宣傳來衡量，則每位協管員需要耗費至少13天的不眠不休才能完成，而且還未將路途所耗時間包含在內。在這樣龐大的工作量以及毫無經濟和編制保障的情況下，經辦工作人員會產生抵觸情緒在所難免，而且很難保證在此過程中的工作質量。

2.3 服務配送能力弱，領取方式和地點受限制

社會保障經辦機構主要負責收繳和調劑使用社會保險資金以及具體支付各項社會保險待遇，因而收繳費用和發放待遇成為社保經辦機構的主要工作。在收繳方式上，各村普遍選擇由協管員挨家挨戶收取，村民一致認為方便省事，對這種收取方式非常滿意。在待遇發放上，村民則認為稍顯不便，雖然養老金能夠按時足量打到銀行存折中，可是農村道路交通狀況無法和城市相提并論，沒有通行的車輛使得村民隨時支取養老金成為難題。村民只能靠自己家里的簡易交通工具或麻煩有交通工具的鄰居去支取養老金，而身體有殘疾的、年邁的老人多由親戚朋友代取，為了省事很多村民只能選擇每年年底去信用社一次性支取。另外，每個鎮最多只設置一個可以支取養老金的信用社，有的則是兩個鎮共用一個設置在兩鄉鎮交界處的信用社，由于金融機構稀少，更增加了村民領取養老金的不便。

2.4 地方對社保經辦資金投入不足

按照相關規定，桑植縣政府除了要對新農保養老金的待遇出口和繳費入口補貼外，還要承擔該縣及縣級以下農保經辦機構和工作人員的辦公經費。這對于本身就是貧困縣的桑植縣政府來說，無疑是雪上加霜。在經辦服務過程中需要的辦公場地、辦公工具、專用車輛等都要耗費大量的財政收入，在地方財政支持不足的情況下，鄉鎮一級只能選擇整合資源、節約經費的做法，于是就出現了計生、醫療保險、養老保險、低保救助等所有鄉鎮服務項目擠在一個辦公廳里辦公的現狀。沒有專用車輛下鄉，就要靠協管員徒步或者騎自行車入戶，導致工作效率低下。在相關工作人員的待遇支付上，即使工作人員常常抱怨工資太低，地方政府也難為“無米之炊”。如果待遇過低，與經辦人員的付出不相匹配，勢必影響其工作積極性;如果工資相對高些，對地區財政來說又很難負擔，所以工作人員待遇跟不上也實屬無奈。

3 加強農保經辦能力建設的對策建議

3.1 加強宣傳工作，變“通知”為“宣傳”

農民由于受文化水平、傳統思想、交往范圍的限制，其對國家政策了解的水平比較低，所以農民是否愿意參與養老保險很大程度上依賴于社會保障經辦機構和工作人員的引導宣傳。在宣傳推廣階段，可以采取多種宣傳方式并行的策略，增加宣傳力度，拓寬覆蓋面。例如，在流動小巴上繪制車體宣傳廣告、利用村中廣播集體循環宣講、印發生動的政策講解手冊、在當地電視頻道黃金時段播放相關政策新聞等等，盡最大努力做到眾所周知。同時，對于那些對政策不理解、持懷疑態度的農民，應以耐心勸導和講解取代置之不管的做法。在鄉鎮勞動保障站中設立專門問詢窗口，對農民提出的疑問和咨詢，應給予及時認真的答復，讓農民真正領會新農保的好處，順利參保。

3.2 增加工作人員，提高工作能力，合理配置待遇水平

對于工作人員工作量大、工作效率低的狀況，需要適當增加基層工作人員數量。國家可以采取如“選調生”“高校人才支援農村基層”的政策，對于在地方從事社會保障基層工作一定時長的高校畢業生，給予公務員優先錄取或優先選擇崗位等特殊待遇，鼓勵并號召高校相關專業畢業生投身到基層社會保障經辦服務的工作中。同時要縮小協管員管理范圍，按照每300戶左右設立1名協管員的密度，每個村至少要再增加1－2名協管員共同作業。這些措施不僅可以增加農村社保經辦的服務力量，還可以提高農村社會保障經辦機構的專業化程度。對于已經在職的但并未接受過社會保障相關知識教育的協管員，在開展工作前要進行統一培訓和考試，如果不能在規定時間內掌握相關政策，則要考慮更換協管員。對負責社會保障經辦的工作人員要在待遇上給予重視，才能提高其積極性。除了固定的基本工資額外，工作人員的具體工資額要與工作量(如走訪戶數)、工作效果(如參保率)、群眾滿意度(如定期由上級經辦機構走訪農戶，反饋工作人員工作態度、講解程度等)等相關因素掛鉤，不能實行一刀切的工資標準，要根據每位經辦服務人員的具體工作情況而定。

3.3 加強金融服務網絡建設

金融服務機構是村民領取新農保養老金待遇的最主要途徑，至少要保證每個行政村都設有一處金融服務機構，避免村民為了領取養老金而長途跋涉到鎮里唯一的信用社支取養老金。由于金融服務機構考慮到農村地區盈利空間小、業務量少等因素，不愿意在農村地區多開設網點做賠本買賣，國家應給予適當的補貼和扶持，消除其后顧之憂，提高農村地區金融網點配套服務的密度。同時，我們可以效仿澳大利亞為其邊遠土著居民提供社會保障服務的做法，將流動服務大巴駛進村莊，現場為農民辦理登記、繳費、支取養老金等一條龍服務。這樣既可以減少村民到金融機構辦理各項業務的不便，又可以達到間接宣傳政策的效果。

3.4 探索既能減少財政壓力又能提高經辦水平的有效方法

各省市必須在思想上重視社保經辦服務的建設，給予財政支持。像桑植縣這樣的貧困縣靠“單打獨斗”積累資金來支撐社保經辦服務的相關建設費用是不可想象的，所以各省市必須對這樣的地區進行財政傾斜、撥款扶助。如果地方鄉鎮社會保障經辦機構長期處于辦公設施缺乏、工作人員待遇差、服務經費少的狀態，則很難提高當地農村的社保經辦服務水平。除此之外，可以借鑒國外將市場機制和競爭機制引入經辦服務的新思路，比如愛爾蘭和西班牙。在愛爾蘭的社保經辦服務體系中，其下屬的70個分支辦公室全部都是私營機構，提供的服務屬于購買服務的性質。西班牙政府也將具體的社會保障經辦服務分包出去，并且形成了相互競爭的格局，政府只要做好明確各方職責、監督評估等工作即可，避免統包統攬。面對越來越多的經辦業務量，鼓勵社會力量參與可以減少政府的資金投入并有效提高經辦服務水平，而且也可以避免只靠一味地增加編制招聘人員來緩解人手不足、效率低下的問題，可謂一舉兩得。

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