論家庭和國家照護(hù)個(gè)體之責(zé)任

摘要：自近代實(shí)行個(gè)人獨(dú)立自由以來，個(gè)體不再從屬于家庭。家庭撫育模式的根基變更。家庭中，成員關(guān)系平等化、結(jié)構(gòu)規(guī)模小型化、傳統(tǒng)功能弱化及外移，加之人性弱點(diǎn)，致使兒童撫育和病弱傷殘者照護(hù)不僅是家庭責(zé)任，更成為國家責(zé)任。基于人權(quán)保障需要，當(dāng)代國家越來越深地介入家庭，為其提供扶助、資助和服務(wù)，干預(yù)嚴(yán)重?fù)p害個(gè)體尊嚴(yán)和安全的行為，必要時(shí)直接照護(hù)個(gè)體。當(dāng)前，兒童撫育和老年照護(hù)責(zé)任重。個(gè)體自我利益實(shí)現(xiàn)與病弱者照護(hù)責(zé)任承擔(dān)的沖突時(shí)有發(fā)生。國家作為個(gè)體照護(hù)的總責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)完善家庭福利，提供多種多樣的服務(wù)。政府應(yīng)設(shè)立兒童福利局，建設(shè)“社區(qū)之家”，發(fā)展多層次養(yǎng)老護(hù)理體系，實(shí)行家庭照護(hù)補(bǔ)貼和放假制，引入護(hù)理保險(xiǎn)制等。

關(guān)鍵詞：家庭；國家；兒童撫育；弱者照護(hù)；責(zé)任分擔(dān)；家庭福利

中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2014）04-0126-006

在現(xiàn)代社會(huì)，個(gè)體照護(hù)的責(zé)任，基于對個(gè)人獨(dú)立的承認(rèn)和保護(hù)，其承擔(dān)者已不限于家庭。從形式看，迄今為止，照護(hù)個(gè)體的責(zé)任始終主要被安排給家庭承擔(dān)，然而，實(shí)質(zhì)上，這種責(zé)任已由個(gè)體家庭和國家共同分擔(dān)，且國家才是總責(zé)任人。因?yàn)榻鷱U除家長專制而實(shí)行個(gè)體解放，就否定了家庭與個(gè)體、家長與家屬之間的所有與從屬、支配與被支配的價(jià)值觀和關(guān)系，每個(gè)人，無論男女老幼，均是獨(dú)立自由之人，只屬于他/她自己！子女不屬于父母！老人不屬于子女！家庭因此失卻了照護(hù)其成員終生的人力資源支持。伴隨個(gè)體人身獨(dú)立的，是個(gè)人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立。個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有者因而喪失請求家庭終生扶養(yǎng)的資格，家庭因此喪失統(tǒng)一的、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從而喪失隨時(shí)、長久地滿足每個(gè)成員全部照護(hù)需求的物質(zhì)條件；其結(jié)果必然是將個(gè)體照護(hù)責(zé)任由家庭移轉(zhuǎn)給國家。家庭和國家照護(hù)個(gè)體的責(zé)任分野變模糊了，家庭、國家都是撫育兒童、照護(hù)病弱個(gè)體的社會(huì)角色承擔(dān)者，共同承擔(dān)個(gè)體照護(hù)責(zé)任。國家不僅應(yīng)當(dāng)在家庭力所不能及時(shí)接替?zhèn)€體照護(hù)責(zé)任，而且應(yīng)當(dāng)為家庭提供更多服務(wù)、扶助和資助，以提高個(gè)體照護(hù)的質(zhì)量，保障個(gè)體有尊嚴(yán)地、平安地生活。

一、個(gè)體獨(dú)立和自我負(fù)責(zé)與家庭功能弱化及外移

近代以來，法律賦予個(gè)體獨(dú)立、自由，一切都隨之改變！家長專制被廢除，個(gè)體獲得解放，家庭也獲得了一定解放；個(gè)體從依賴家庭轉(zhuǎn)而依賴公共保障，個(gè)體照護(hù)責(zé)任，也由家庭全部承擔(dān)轉(zhuǎn)而由家庭和國家共同分擔(dān)。如美國社會(huì)學(xué)家卡爾·C·齊默爾曼斷言，“現(xiàn)代文明的頂點(diǎn)便是以家庭制度喪失諸多控制個(gè)體的能力為代價(jià)的”，在這種情況下，家庭不能或不愿意對個(gè)體進(jìn)行控制，從而迫使個(gè)體為家庭作出犧牲。[1]每個(gè)家庭和個(gè)體都必須進(jìn)行自我選擇。

（一）個(gè)體獨(dú)立與自我責(zé)任

在人格獨(dú)立、人人平等的原則下，個(gè)體都是獨(dú)立、自由、尊嚴(yán)之人。自主自決意味著自我責(zé)任。社會(huì)在這種文化進(jìn)化過程中逐漸形成新規(guī)則之一，即年滿十八歲、心智正常者，具備完全行為能力。相對應(yīng)地，每個(gè)成年人應(yīng)對本人負(fù)全責(zé)。因此，家庭照護(hù)其成員的責(zé)任減輕了。個(gè)人擁有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，意味著所有權(quán)人應(yīng)具備自我供養(yǎng)能力。基于公民與國家的關(guān)系，倘若成年個(gè)體不能自立，則可以請求國家?guī)椭驗(yàn)閲矣斜Ｗo(hù)照護(hù)公民的義務(wù)。換言之，家庭卸下的責(zé)任被轉(zhuǎn)移給了個(gè)人、政府、國家！

（二）個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)與家庭統(tǒng)一穩(wěn)定物質(zhì)基礎(chǔ)的喪失

當(dāng)家庭成為獨(dú)立個(gè)體的聯(lián)合體，家庭供養(yǎng)能力由強(qiáng)變?nèi)酢Ｔ诩议L專制下，家長壟斷家產(chǎn)，統(tǒng)一調(diào)配使用于家庭的對內(nèi)對外財(cái)產(chǎn)責(zé)任。家長專制被否定后，每個(gè)家庭成員享有獨(dú)立的、平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)，家庭統(tǒng)一財(cái)產(chǎn)制失去了存續(xù)的物質(zhì)條件。凡財(cái)產(chǎn)，均分屬于不同個(gè)人，若要形成財(cái)產(chǎn)共有，須經(jīng)共有人意思表示一致，而且對于共有財(cái)產(chǎn)，任何共有人均有權(quán)請求分割，從而恢復(fù)個(gè)人所有。家庭成員不再源源不斷地貢獻(xiàn)其財(cái)產(chǎn)，家庭失去了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這就極大地削弱甚至喪失了向家庭成員輸送物質(zhì)利益和服務(wù)的能力。家庭不能繼續(xù)大包大攬地滿足其成員所有需求。因此，當(dāng)家庭無力為其成員提供所需資助或供養(yǎng)時(shí)，國家有必要向其輸送物質(zhì)供給或提供其所需要之服務(wù)。

（三）家庭：個(gè)體成長和依賴的基本支持體系

在當(dāng)代，家庭仍是不可或缺的，其地位和作用尚未能被完全替代。盡管家庭能夠?yàn)槠涑蓡T提供的照護(hù)、幫扶減少，但是，它依然是個(gè)體可以依賴的基本支持系統(tǒng)。正是基于此，當(dāng)代各國家庭法將照護(hù)兒童設(shè)定為父母責(zé)任，要求家庭成員相互之間提供力所能及的扶助。這不僅源于對割不斷的血緣和親情的信任，而且是因?yàn)槿祟惿形凑业搅硪环N制度或模式來替代家庭。因此，家庭依然承擔(dān)照護(hù)個(gè)體的責(zé)任。不同于以往的，家庭依賴的資源既來自其成員的貢獻(xiàn)，又來自國家援助。

二、個(gè)體照護(hù)責(zé)任承擔(dān)與家庭自治自理的局限性

千百年來，家庭基本上自治而為。家庭數(shù)量千千萬，國家不可能逐一為其量身定制日常生活規(guī)劃和長遠(yuǎn)規(guī)劃，不得不信任父母養(yǎng)育子女、家庭照護(hù)個(gè)體，所以，家庭必須“自己來”、“自己干”。但是，家庭自治又非萬能。基于個(gè)體理性有限等人性弱點(diǎn)，對家庭自治不能放任不管。特別是近現(xiàn)代社會(huì)以來，個(gè)體、家庭和國家之關(guān)系發(fā)生了變革，家庭自治的“短處”和不足被越來越深刻地認(rèn)識(shí)。人權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，更縮小了家庭自治的范圍。凡侵權(quán)或傷害都必須被及時(shí)阻止，并提早防范。隨著人口老齡化和老年社會(huì)到來，老年照護(hù)責(zé)任加重！面對越來越重的個(gè)體照護(hù)負(fù)擔(dān)，家庭的承擔(dān)能力日益捉襟見肘。

（一）家庭自治的局限性

家庭自治乃當(dāng)代社會(huì)的事實(shí)。家庭自治是指家庭能夠自由地按照其意愿或者選擇去作為或不作為。涉及兒童時(shí)，“家庭自治”通常意味著父母可以根據(jù)自己意愿自主決定將孩子培養(yǎng)成父母喜好的那種人。在當(dāng)代，家庭的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、功能、價(jià)值觀異于以往，家庭自治的范圍縮小了、控制能力降低了、邊界更清晰了，因?yàn)榧彝プ灾问艿降姆杉s束越來越多。

首先，不能排除部分家庭欠缺自治的基本條件。家庭自治的客觀條件千差萬別。誠然，大多數(shù)家庭中，父母等人受過良好教育，見多識(shí)廣，謀生能力強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)收入高，自治能力強(qiáng)，家庭管理有方。然而，也有部分家庭，經(jīng)濟(jì)困難，自我生存不易，或者父母未受教育或教育程度低，自治能力弱，治理效果差，甚至受錯(cuò)誤觀念指引而實(shí)施的家庭自治中，危機(jī)潛伏，損害家庭成員的生存、健康或發(fā)展等權(quán)利。還有部分父母、照護(hù)者本人因?yàn)樯砘技膊』驓堈稀⒄慈静涣际群没驉毫?xí)而喪失治理能力，甚至是喪失自理能力而成為照護(hù)依賴者。endprint

其次，人性的弱點(diǎn)和有限理性需要制度引導(dǎo)和約束。個(gè)體獨(dú)立自由是以“理性人”的假設(shè)為基本前提。不過，人的理性是有限度的，天生具有趨利避害的特性，且家庭成員作為不同利益主體，相互之間發(fā)生利益沖突難以避免。如果任由家庭自治，就可能強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱。當(dāng)過度自私而不顧及其他成員的正當(dāng)需求或利益之人擔(dān)任父母、監(jiān)護(hù)人、照護(hù)者角色時(shí)，在其自身需求滿足與被照護(hù)者需求滿足之間發(fā)生沖突時(shí)，人性的弱點(diǎn)就可能急切地跳出來，病弱者的利益可能被棄之一邊。因此，必須予以正確引導(dǎo)，合理干預(yù)，才能達(dá)成基本平衡，弱勢家庭成員的利益才能獲得保障。

再次，結(jié)構(gòu)小型化削弱家庭自治能力。一方面，隨著個(gè)體自由深入人心，大家庭離散了，核心家庭成了主流類型，少子化現(xiàn)象使得家庭結(jié)構(gòu)進(jìn)一步趨于小微型。在大家庭時(shí)代由祖父母或其他親屬及時(shí)替代失能或不適任父母履行撫育兒童或照護(hù)病弱者責(zé)任的傳統(tǒng)照護(hù)機(jī)制，漸漸消失。另一方面，工商業(yè)發(fā)展，吸引更多成年人遠(yuǎn)走異鄉(xiāng)謀生、定居，因而遠(yuǎn)離其原先的血緣親屬。個(gè)體需要親屬幫助時(shí)，原先的血親已愛莫能助或者“遠(yuǎn)水解不了近渴”。

為確保家庭成員的法律權(quán)利不遭侵犯，家庭自治就必須受到一定限制。凡涉及人權(quán)等基本問題的，不得以自治或者隱私權(quán)為由排斥或拒絕公力干預(yù)。

（二）個(gè)體照護(hù)責(zé)任之邊界：超越家庭能力或負(fù)擔(dān)極限

兒童撫育、老人照料、病弱者照護(hù)，這些責(zé)任對個(gè)體家庭都相當(dāng)沉重。而在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，家庭成員散居不同地方已是常態(tài)，尤其是20世紀(jì)80年代開始實(shí)施獨(dú)生子女政策以后，一對夫妻只有一個(gè)孩子。顯然，部分使得建立在多子女條件下的傳統(tǒng)家庭照料模式，已經(jīng)不能適應(yīng)我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求”。因?yàn)樵谝粋€(gè)家庭中，照護(hù)依賴者人數(shù)將可能超過提供照護(hù)者的人數(shù)。照護(hù)個(gè)體將成為家庭根本不可能完成的重任。

撫育兒童和照護(hù)老人的責(zé)任變大、增重，個(gè)體家庭孤獨(dú)地承擔(dān)將日趨困難。兒童權(quán)利觀的誕生和引入，使得家庭和社會(huì)更加重視兒童的教育、照護(hù)和快樂成長。兒童撫育者的責(zé)任更重了。老齡化社會(huì)中，照護(hù)老人的責(zé)任重于以往任何時(shí)候。在我國目前，失能老人主要依賴家庭照料，照料者依次為：配偶、兒子、媳婦、女兒。在農(nóng)村，兒子、媳婦是最重要照料者，甚至難以替代；在城市，兒子占居重要位置，女兒與媳婦的作用相近。部分老人則依賴兒女出資雇人照顧，或是輪流到子女家生活。配偶承擔(dān)的照料隨著失能老年人年齡增加而弱化，有些失能老人起初由配偶照顧，后來，作為照料者的配偶也年邁體弱或疾病甚至失能了，產(chǎn)生了照料依賴。小型家庭、無子女家庭定然難以長期獨(dú)立承擔(dān)如此重任。此乃2013年國家實(shí)施“單獨(dú)二胎”政策的考慮之一。只是培養(yǎng)一個(gè)供養(yǎng)人需要18年，未來十余年時(shí)間內(nèi)，二孩家庭的撫育責(zé)任將更重。故急需育兒和養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化支持。

個(gè)體自我生存和發(fā)展壓力大，其投入家庭照護(hù)將越趨不足。現(xiàn)代社會(huì)注重個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，個(gè)人需進(jìn)入社會(huì)謀生自立。家庭制度則要求個(gè)體承擔(dān)家庭責(zé)任，照護(hù)病弱的家庭成員。自我價(jià)值觀與照護(hù)家庭病弱者責(zé)任之間的不一致，因家事勞動(dòng)價(jià)值無報(bào)酬，未獲等同于社會(huì)職業(yè)勞動(dòng)的尊重、肯定和其他支持，有時(shí)候，不免讓部分人心里難平靜。若無制度支持，很難迫使個(gè)體為照護(hù)親屬而犧牲自我發(fā)展機(jī)會(huì)。

生育后代、照料幼童，照護(hù)病、殘、弱者，是人口生產(chǎn)和勞動(dòng)力再生產(chǎn)的必要，是人類生生不息的過程。家庭承擔(dān)的撫育和照護(hù)工作，決不僅僅是父母等近親屬的個(gè)人事務(wù)或家庭事務(wù)，而是分擔(dān)了社會(huì)和國家的責(zé)任。

三、國家：個(gè)體照護(hù)的總責(zé)任人

若孩童找不到親生父母而無法回歸家庭，若父母或其他監(jiān)護(hù)人無力承擔(dān)或者拒不履行撫育照護(hù)責(zé)任致使病弱者無所依靠時(shí)，誰來替代家庭承擔(dān)照護(hù)個(gè)體之責(zé)任？答案是國家！撫育和照護(hù)個(gè)體——年幼的或年老的，國家都是終極責(zé)任者。

（一）國家承擔(dān)照護(hù)個(gè)體責(zé)任之證成

現(xiàn)代社會(huì)，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)照護(hù)病弱個(gè)體的責(zé)任。

首先，國與家是照護(hù)個(gè)體的合作接力者。在古代社會(huì)，家庭是以傳統(tǒng)和血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的基本單位，照護(hù)個(gè)體就是家庭、家族的責(zé)任。近代以來，倡導(dǎo)個(gè)體投身社會(huì)，個(gè)人基本上以能力論英雄。人們發(fā)現(xiàn)，只要他/她有能力，就能夠擁有好工作、高收入等，為其親屬們效勞似乎不必要了；反之，他若無能或遭遇不幸，也難以從家庭或親屬中獲得所需的幫助。就照護(hù)個(gè)體而言，家庭和政府必須相互合作，才能完成這一接力式的任務(wù)。

其次，人權(quán)保護(hù)是國家突破并介入私人家庭生活領(lǐng)域的充分理由。基于保護(hù)隱私權(quán)、私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯等理念，一般情形下，國家公權(quán)力曾經(jīng)不介入家庭私權(quán)范圍。然而，20世紀(jì)中后期以來，為維護(hù)弱者利益，保障人權(quán)，國家選擇性地介入家庭，扮演更積極角色。一方面，擴(kuò)大自我決定權(quán)的范圍，使其免受國家的任意干涉，促進(jìn)人性自由發(fā)展，由個(gè)人去實(shí)現(xiàn)其在家庭關(guān)系中的價(jià)值；另一方面，改善家庭中弱者的地位，提供或協(xié)助提供適當(dāng)環(huán)境，盡量使所有社會(huì)成員都可以在平等基礎(chǔ)上，經(jīng)相互協(xié)商，共同決定，以維護(hù)弱者自尊，保障其自主權(quán)行使。[2]法律對家庭暴力的立場，就是典型的例證。家庭暴力曾被認(rèn)為是私事。[3]然而，人權(quán)觀導(dǎo)致家庭暴力被重新認(rèn)定，后者被認(rèn)定為普遍存在的嚴(yán)重社會(huì)問題，具有很大社會(huì)危害性，不能因該暴力發(fā)生在“家庭”內(nèi)就將其歸入私領(lǐng)域予以“寬容”。認(rèn)為若國家拒絕介入、干預(yù)家庭暴力，就是鼓勵(lì)暴力。[4]為此，國家公權(quán)力采取了諸多介入措施，干預(yù)家庭暴力。

再次，當(dāng)父母或家庭無力或不愿意按照當(dāng)代社會(huì)可接受標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)全部養(yǎng)育責(zé)任時(shí)，國家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)為他們分擔(dān)責(zé)任。兒童應(yīng)該獲得適當(dāng)撫育，老弱病殘者應(yīng)該獲得適當(dāng)照護(hù)，以免他們生活遭到破壞，深深傷害他們的自尊、自信以及未來生活。不幸的是，總有部分父母或家庭因?yàn)樨毨А⒓膊』蛘咂渌蛩囟荒馨凑债?dāng)代社會(huì)公認(rèn)的道德和法律標(biāo)準(zhǔn)去撫育孩子或照料病弱的家庭成員。為此，從20世紀(jì)40年代之后，越來越多國家將為家庭提供日益廣泛的公共服務(wù)和政策支持視為政府的重要職責(zé)。endprint

（二）國家分擔(dān)個(gè)體照護(hù)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)

如何判斷何時(shí)或者哪些情形下該由國家履行照護(hù)個(gè)體責(zé)任？一言以蔽之，當(dāng)家庭成員正在遭受嚴(yán)重傷害或者有遭受嚴(yán)重傷害危險(xiǎn)的，國家就應(yīng)該積極干預(yù)了。家庭絕不是親密關(guān)系當(dāng)事人一方濫用自治權(quán)利而凌駕于另一方的場所。哪些情形下，兒童或者病弱者應(yīng)該離開其家庭，則是專業(yè)判斷問題，應(yīng)依據(jù)專業(yè)社會(huì)工作者的調(diào)查和判斷，而得出結(jié)論。

首先，凡涉及家庭暴力，國家須積極干預(yù)。我國立法明文禁止家庭暴力。對家庭暴力，無論是身體暴力、精神暴力、性暴力，都須采取“零容忍”態(tài)度。政府必須采取適當(dāng)步驟或措施，確保兒童或病弱者的安全，保障他們的安全。

其次，發(fā)生給家庭成員造成破壞性影響的其他行為或存在迫在眉捷的危險(xiǎn)的。對于父母或其他成年人照護(hù)兒童或病弱者的行為中，哪些屬于“正常”，哪些屬于“不正常”，應(yīng)當(dāng)適用理性人的一般認(rèn)識(shí)予以判斷。按一般理性人看，屬于異常的破壞性行為，國家有必要給予適當(dāng)干預(yù)。

再次，若不實(shí)施公力干預(yù)，相關(guān)人權(quán)益將嚴(yán)重受損害的。父母或其他照護(hù)人不為兒童或者病弱者提供所需照護(hù)或食宿的，不論是客觀不能還是主觀不愿意，都將使相關(guān)人利益受到嚴(yán)重?fù)p害。一旦發(fā)現(xiàn)，國家就應(yīng)當(dāng)作出合理可行的安排，直接指定或者委托照護(hù)。

如同確立國家介入家庭而承擔(dān)撫育或照護(hù)個(gè)體責(zé)任一樣，國家停止直接履行照護(hù)責(zé)任而改由家庭重新承擔(dān)的，也需要明確程序和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）國家履行照護(hù)個(gè)體責(zé)任之方式

國家履行照護(hù)個(gè)體之責(zé)任，主要通過建設(shè)服務(wù)家庭的社會(huì)福利制度向家庭“補(bǔ)充能量”方式達(dá)成，而非直接取代家庭。這種能量輸入方式主要有三類：一是為家庭提供物質(zhì)幫助，直接滿足個(gè)體日常生活用品短缺；二是提供現(xiàn)金，補(bǔ)充家庭購買基本生活用品或服務(wù)的支付能力；三是供應(yīng)家庭所需要的服務(wù)產(chǎn)品，既滿足病弱個(gè)體的照護(hù)需求，又彌補(bǔ)、節(jié)省個(gè)體照護(hù)者的時(shí)間、體力和精力。

我國現(xiàn)有為家庭提供的社會(huì)服務(wù)水平很低。我國已意識(shí)到照護(hù)個(gè)體的國家責(zé)任。從2005年開始，為應(yīng)對強(qiáng)勁上升的養(yǎng)老服務(wù)需求，我國開始建設(shè)福利社會(huì)化體系。（1）到 2013年，國家認(rèn)定“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系初步建立。或者說，養(yǎng)老服務(wù)已形成為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)的行業(yè)。遺憾的是，現(xiàn)實(shí)中，養(yǎng)老服務(wù)的受益群體小，供需矛盾突出。（2）養(yǎng)老服務(wù)的場所和用地得不到保障，照護(hù)兒童和養(yǎng)老的機(jī)構(gòu)、床位少，服務(wù)供應(yīng)嚴(yán)重滯后，特別是農(nóng)村的兒童服務(wù)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)稀少，民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)養(yǎng)醫(yī)脫離，導(dǎo)致就醫(yī)難和支付難，護(hù)理人員待遇差，不愿長期從事這項(xiàng)工作，業(yè)務(wù)水平低，不具備為失能老人提供護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練等醫(yī)護(hù)服務(wù)的基本條件，服務(wù)質(zhì)量存在諸多欠缺。一般養(yǎng)老機(jī)構(gòu)甚至只接受生活能自理的老人。居家養(yǎng)老服務(wù)尚未形成體系或產(chǎn)業(yè)。

國家履行照護(hù)個(gè)體責(zé)任，既要考慮社會(huì)服務(wù)部門及其工作人員的承受力，又要防止該類服務(wù)被濫用。公權(quán)力介入是為了保障弱勢一方的利益，以糾正偏離軌道的家庭秩序。既要充分發(fā)揮家庭照護(hù)個(gè)體的作用，又要保障每個(gè)個(gè)體的尊嚴(yán)、安全和生活。

四、完善國家履行個(gè)體照護(hù)責(zé)任：

健全家庭福利制度

兒童、病弱者，都是平等的社會(huì)成員，是國家的主人，而非個(gè)人“愛好”或家庭私產(chǎn)。我國有《未成年人保護(hù)法》、《婚姻法》等法律保障兒童和弱勢家庭成員的權(quán)益。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，部分兒童或成年人的衣、食、住、行、醫(yī)等基本需求未能滿足的現(xiàn)象客觀存在，部分兒童或病弱殘疾者甚至被父母或家人恐嚇、打罵或遺棄、販賣。貧窮是家庭的最大敵人。為保障公民的基本生活，國務(wù)院于今年2月21日發(fā)布《社會(huì)救助暫行辦法》，并已于5月1日起實(shí)施。該辦法確立了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助八項(xiàng)社會(huì)救助制度。這些制度主要是為個(gè)體或家庭提供經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)資助，將有效地改善個(gè)體照護(hù)問題。同時(shí)，還有必要從下列六方面健全完善家庭福利制度。

（一）增設(shè)兒童福利局

政府機(jī)構(gòu)中缺少保護(hù)兒童的專職單位，是目前兒童保護(hù)制度的一大漏洞。現(xiàn)有民政廳（局、處）統(tǒng)轄所有民政事務(wù)，包括兒童福利，但是，因服務(wù)對象種類多、工作職責(zé)龐雜，其保護(hù)兒童的作用發(fā)揮不足。

建議設(shè)立兒童福利局，主管兒童事務(wù)。監(jiān)督和服務(wù)于家庭，為父母、其他監(jiān)護(hù)人等提供建議、幫助及扶助。發(fā)現(xiàn)兒童權(quán)利受嚴(yán)重侵犯的，及時(shí)干預(yù)直至將孩子帶離問題父母或監(jiān)護(hù)人身邊。對于有嚴(yán)重不當(dāng)行為的父母，建議將處以罰款、公告姓名，更嚴(yán)重者，可以剝奪其父母權(quán)；行為構(gòu)成犯罪的，當(dāng)應(yīng)處以刑罰。

（二）為家庭提供專業(yè)輔導(dǎo)和照護(hù)培訓(xùn)

兒童的人格培養(yǎng)、精神健康、生活照料、行為管理等，需要科學(xué)知識(shí)。針對父母、監(jiān)護(hù)人、照護(hù)者，政府應(yīng)當(dāng)舉辦相應(yīng)專業(yè)培訓(xùn)或輔導(dǎo)班，傳授其履責(zé)所需的知識(shí)、技能、方法等，幫助他們適應(yīng)新角色。如同開車需要考駕照，擔(dān)任父母或監(jiān)護(hù)人之職卻未經(jīng)專門訓(xùn)練，實(shí)不應(yīng)當(dāng)。

地方政府應(yīng)當(dāng)為有特殊需要個(gè)體特別是兒童提供個(gè)人顧問指導(dǎo)。有些個(gè)體因?yàn)榻】档仍颍砷L或照護(hù)過程中需要長期的專業(yè)指導(dǎo)或者幫助。地方政府應(yīng)當(dāng)聘請專業(yè)人員為此類兒童的需要進(jìn)行評(píng)估，向父母或其他監(jiān)護(hù)人提供顧問指導(dǎo)計(jì)劃，從而據(jù)之提供適當(dāng)?shù)慕ㄗh、援助和支持。若家庭自聘專業(yè)指導(dǎo)或幫扶的，所需合理費(fèi)用可由政府支付部分，以保障相關(guān)人員的權(quán)益。

（三）建立 “社區(qū)之家”

政府應(yīng)在一定行政轄區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立“社區(qū)之家”等類型的福利服務(wù)機(jī)構(gòu)，為家庭提供臨時(shí)托放兒童或病弱成年家庭成員的場所。根據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)，2012年，全國兒童福利機(jī)構(gòu)單位僅463個(gè)（3）， 平均每個(gè)省級(jí)行政轄區(qū)僅有14個(gè)。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足未成年人福利服務(wù)供給需求。（4） 建議借鑒英國經(jīng)驗(yàn)（5）， 建設(shè)“社區(qū)之家”等服務(wù)機(jī)構(gòu)，為放學(xué)后、學(xué)校放假期間和其他時(shí)間有適當(dāng)需要的兒童提供照管服務(wù)，使兒童享有安全的活動(dòng)場所。確有必要的，“社區(qū)之家”還應(yīng)當(dāng)為其轄區(qū)內(nèi)的任何兒童提供食宿。endprint

（四）發(fā)展多層次的護(hù)理和養(yǎng)老服務(wù)體系

為滿足養(yǎng)老等個(gè)體照護(hù)社會(huì)化服務(wù)的需求，政府除舉辦和鼓勵(lì)舉辦更多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、照護(hù)機(jī)構(gòu)外，更應(yīng)該針對個(gè)體照護(hù)需求而建設(shè)若干制度。

建立健全社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)體系。建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)的綜合體，提供日間照料、短期托管、醫(yī)療保健、緊急救助、精神撫慰、日用品供應(yīng)、文化服務(wù)等全方位的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。重視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。在五保供養(yǎng)制度基礎(chǔ)上，增建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施。考慮到農(nóng)村土地的集體性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)利用集體所有的土地興辦鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的公益性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。可以若干村聯(lián)合建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)中心。

建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)、助購、陪伴等上門服務(wù)項(xiàng)目。

建立家庭養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制。財(cái)政應(yīng)當(dāng)撥出專款支持居家養(yǎng)老。對有失能老人、重癥病患者的家庭，確定一定標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放補(bǔ)貼，既可用于鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)貢獻(xiàn)者，又可用于補(bǔ)貼支付被照護(hù)者的開支。

實(shí)行全職照護(hù)者休假制。由社工或志愿者臨時(shí)接替其工作，緩解照護(hù)者的緊張焦慮和疲勞，避免絕望或情緒失控，有利于照護(hù)者和照護(hù)依賴者。

實(shí)行護(hù)理員從業(yè)資格和護(hù)理級(jí)別認(rèn)證制。為加快培養(yǎng)和形成養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍，可以考慮實(shí)行護(hù)理員從業(yè)資格和護(hù)理級(jí)別認(rèn)證制度。由政府的衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政等相關(guān)部門聯(lián)合設(shè)立相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或者委托有資質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供基本護(hù)理技能和知識(shí)培訓(xùn)，培訓(xùn)初級(jí)護(hù)理人員。經(jīng)過適當(dāng)?shù)捏w驗(yàn)和考試，頒發(fā)護(hù)理員證，實(shí)行持證上崗。建立護(hù)理員職業(yè)水平評(píng)級(jí)制度，保障其工資收入及增長，穩(wěn)定護(hù)理從業(yè)者，提高其護(hù)理水平。

（五）引入護(hù)理保險(xiǎn)制度

借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，建立護(hù)理保險(xiǎn)制度不失為可行之舉。失能老人的護(hù)理責(zé)任很重，老人本人或者家庭的收入恐無力承受。（6） 如果說養(yǎng)老保險(xiǎn)能從經(jīng)濟(jì)上滿足老年人的物質(zhì)生活需求，那么，“護(hù)理保險(xiǎn)則是借用國家、社會(huì)或私人的力量，對需要照顧的老年人提供相應(yīng)的生活服務(wù)”[5]，滿足老年人日常生活的幫助需求。日本護(hù)理保險(xiǎn)制度，通過保險(xiǎn)累積護(hù)理所需資金，為因年老、疾病、意外傷殘而導(dǎo)致生活不能自理的被保險(xiǎn)人入住護(hù)理機(jī)構(gòu)或居家接受長期康復(fù)和護(hù)理提供費(fèi)用補(bǔ)償或支付，[5]使需要護(hù)理老年人獲得良好護(hù)理，和其配偶能夠安享晚年。我國應(yīng)當(dāng)既開放社會(huì)化的護(hù)理服務(wù)，又大力支持居家護(hù)理、社區(qū)護(hù)理服務(wù)，多元化的護(hù)理服務(wù)支持，可以適應(yīng)不同家庭、個(gè)體的需要。

（六）完善社會(huì)工作者制度

社會(huì)工作者是現(xiàn)代社會(huì)管理與公共服務(wù)的專業(yè)力量之一。我國從2008年開始培養(yǎng)專業(yè)化的社會(huì)工作師。為保障社會(huì)工作者正確履行專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)職責(zé)，國家民政部于2012年12月發(fā)布《社會(huì)工作者職業(yè)道德指引》，提升該群體的專業(yè)能力，增進(jìn)社會(huì)福祉。社工能夠?yàn)樾枰募彝ザㄆ谏祥T檢查、督促，提供指導(dǎo)或者咨詢或其他幫助，使照護(hù)對象在身體、精神、人際關(guān)系等方面受到持續(xù)照顧，或者為有關(guān)部門決策提供專業(yè)建議，改善服務(wù)對象的生活環(huán)境和質(zhì)量。遺憾的是，這個(gè)專業(yè)群體現(xiàn)有人數(shù)太少。截止到2012年，社會(huì)工作師合格者19525人，助理社會(huì)工作師合格者64601人。這不滿足家庭或個(gè)體的需求。應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場需求，大力培養(yǎng)社會(huì)工作者，使其社會(huì)服務(wù)惠及社會(huì)大眾。

注釋：

（1）參見民政部2005年《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》、國務(wù)院辦公廳2006年轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》。

（2）根據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)，2012年，我國大陸地區(qū)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)單位僅4.1萬個(gè)，從業(yè)人員29萬余人。

（3）國家數(shù)據(jù)庫，http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m=hgnd，訪問日期：2014-01-14。

（4）2014年2月以來，廣東省廣州市、福建省廈門市等地新設(shè)立的“嬰兒安全島”之后，接收棄嬰數(shù)量之多大大超出了決策的預(yù)期，地方政府主管部門以“超出兒童福利院承受能力”或加強(qiáng)棄嬰甄別為由，相繼迅速予以關(guān)閉。“嬰兒安全島”的存廢之爭，從一個(gè)側(cè)面說明了兒童福利服務(wù)的認(rèn)識(shí)和服務(wù)都有待提高。

（5）英國《1989年兒童法》第53條至第86條規(guī)定，政府應(yīng)提共“社區(qū)之家”服務(wù)，鼓勵(lì)并監(jiān)督志愿者建設(shè)“志愿者之家”，規(guī)范管理“兒童之家”、“居住照護(hù)中心”等兒童福利服務(wù)，為兒童提供全方面的照管服務(wù)供應(yīng)。參見蔣月等譯.英國婚姻家庭制定法選集[M]，北京：法律出版社2008：177-190。

（6）目前，一位失能老人的每月照護(hù)費(fèi)普遍在2000元以上，而企業(yè)退休人員養(yǎng)老金平均水平僅超過1500元/月，農(nóng)村老人收入更低。政府現(xiàn)有補(bǔ)貼主要集中于高齡老人、“三無”老人以及低收入家庭中的失能老人群體，沒有針對全體失能老人的專項(xiàng)補(bǔ)貼。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯 吳興國）endprint