農地產權主體多元化下的鄉村治理困境

■馬 華

我國的農地產權模式先后經歷了個人私有制——集體所有制——“準私有制”的演變。這種演變過程既與國家政權建設同步，也與工業化進程一致。在現階段，隨著農村土地大規模流轉進程的加快，農民開始向市民逐步轉化，這一進程又與農村城鎮化進程同步，而且這種趨勢日益成為不可逆轉的歷史潮流，因為這也是提高社會生產力的必然要求。國外發達國家的農業發展實踐表明，農地產權制度的安排合理與否對農業生產力的發展具有決定性作用[1]。與此同時，農地產權必須相應地發生變革，以適應當前形勢變化。然而，農地產權制度變革盡管對農村經濟發展具有重要作用，但是其也不可避免地涉及各個產權主體的利益關系調整，從而難免對鄉村政治和社會生態也產生一定影響。特別是隨著涉農企業作為新的農地產權經營主體進入鄉村社會之后，不僅改變了原有的農地產權主體之間的關系，而且日益成為影響鄉村治理的重要變量，鄉村治理也變得愈加復雜。本文試圖通過綜合農地產權主體地位、主體目標、糾紛解決方式等鄉村治理要素，在理清各個要素內在邏輯關系的基礎上，指出新的形勢下我國農地產權變遷后鄉村治理主體間的復雜關系，從而為下一步實現鄉村良序治理奠定基礎。

一、農地產權變革進程中主體多元化的形成

(一)農地產權制度變革的歷史脈絡

新中國成立之前，土改革命是以消滅地主階級來分配土地給貧雇農的形式，讓農民擁有完全屬于自己的土地。這就意味著，農民對所分土地具有完整的產權，這種產權包括土地的所有權、處分權和收益權等。20世紀50年代初，隨著我國對生產資料私有制改革的完成，農業合作化運動再次消滅了農民的土地私有制，我國農地產權結構就此轉換為形式上的集體所有制而實際上的國家所有制。此時，國家通過人民公社的形式，最終實現了政權和產權的合一，排他性的公有產權也升格為無限制的公有產權(一大二公和一平二調)，這也使得政府的控制一直深入到農村的最基層，甚至控制了社員的個人生活決策如公共食堂[2]。因此，這一時期的農地產權名義上為集體所有，但是實際上是由國家控制的。盡管農地國家產權為國家政權控制鄉村社會提供了必要的物質條件，但是在這一產權制度下，由于在產品分配上農民缺少必要的“剩余索取權”，在行為上缺少“退出權”，農業生產者搭便車現象非常普遍，最終導致農業生產效率長期低下。在農業生產困難時期，這種現象甚至嚴重威脅農民的“生存權”，國家政權的合法性因此遭到嚴重挑戰，農地產權變革迫在眉睫。

20世紀80年代初，隨著家庭聯產承包責任制在部分省份實驗并獲得成功，國家逐步認可了這種制度。這一制度的推行，使得農地國家產權逐步轉化為集體產權，農地首次實現了集體所有權和農戶承包經營權的分離。隨后，這種經營權經過國家的不斷調整，逐漸獲得了許多新的內容。比如在承包時間上，1983年，我國規定土地承包期限為15年，1993年，承包期限延長為30年，到了2008年，中央對土地承包政策首次表述為“長久不變”。

除了土地政策上的規定，我國在法律制度上也逐步明確農民對土地的合法承包權。例如，《土地承包法》將土地承包關系上升為一種受法律保護的關系;2004年，《物權法》又將農戶對土地的承包關系界定為一種“物權”關系。2008年，國家開啟了新一輪的農地產權改革，開始倡導一種基于自愿原則的土地流轉，以實現土地資源的市場化配置。

在這種背景下，其他領域的資本開始進入農業生產領域，通過流轉土地的經營權，把土地集中起來，連成片，進行集約化管理。同時，在產權結構上，為了解決農地矛盾和實現農業產業化，我國進一步將承包權與經營權加以分離，在所有權仍歸集體的前提下，承包權歸農戶，經營權歸其他經營主體。最終，這一輪的農村產權制度變革為農業發展帶來了新的重大機遇，同時也為我國鄉村帶來了許多新的問題和挑戰，改革深化的任務依然艱巨。

(二)農地產權模糊下的地權紛爭

根據產權經濟理論，財產的保護有賴于排他性產權制度的建立，有賴于明確的產權主體的形成，否則，產權將不能得到有效保護。從上文的分析可以看出，現實中我國農地產權變革的方向，是由國家控制的集體產權逐步向個人產權轉移的。但是，不能忽略的重要一點是，國家和集體仍支配或者占有著當前土地產權中最重要的權力——所有權。其結果是，農地所有權主體仍然呈現出產權不清晰的現狀，有學者將這種現象描述成有意的產權模糊設置，其中產權模糊化的本質在于:政府權力控制者運用政府合法的強制權利來追求自身的利益，它通過將私人物品界定為國有或集體所有的制度，把一部分對價值資產屬性的權利放置到“公共領域”中，從而獲取壟斷性租金，或者通過自己所擁有的政治資源稟賦對屬民進行行為約束[3]。

所有權作為產權中最根本的權利，其主體多元化造成各相關權利主體都提出了對土地的分配權主張，從而出現“一權多主”現象。但是，產權最重要的特征就是排他性，這種產權現狀最終導致產權保護功能的喪失。

首先，我國現存法律并未對產權主體給出清晰的界定。《土地法》規定，農村和城市郊區的土地，除法律規定屬國家所有的以外，屬農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬農民集體所有。這個集體在現實中可以是鄉集體、村集體、村民小組，還可能是鄉鎮政府，因此，在產權主體上缺少排他性。由于他們都不是法律意義上的組織，而是全體農民的集合，是一個抽象的集合群體，也就不具有真正的法人資格，因而只能是一種虛擬的所有權主體。這種虛擬性實際上造成了一種產權主體多元現象，且各主體地位不平等。

其次，在實際的土地承包流轉過程中，這種多元產權使得農地所有權在本質上呈現出一種無主的現象。這樣，國家就可以以維護“公共利益”的名義，通過低價強制性征收農民的土地;地方政府可以以集體領導的身份、以發展本地經濟的借口，迫使外來企業與農戶簽訂承包合同;村集體也可以利用自身掌握的信息，壓低土地承包價格;而處于最底層的農民，雖然在形式上享有土地的承包經營權和收益權，而且擔負著農地產權保護的成本，但實際收益卻被其他主體通過各種方式分享，難以真正維護自己在土地收益上的合理權益。

因此，產權這種多方占有的狀況，致使各方都不愿意放棄無償享有的權利。結果是，在這種法律和政治條件下如果他們有分歧，就只能通過力量競爭來解決問題，從而極大地刺激了圍繞地權的政治性活動[4]。(三)地權紛爭背后的力量博弈

有的學者認為，由于我國農村產權制度變遷是由國家強制安排的，因此國家在產權變革中起完全的支配作用。但是，更多的學者認為這種產權的演變過程，實際上仍然是國家、集體與農民博弈的結果，各方在農地產權變革當中都發揮著不可或缺的作用。

毫無疑問，在農地產權背后的各種力量中，政府作為一種隱性力量起著極為重要的作用。雖然土地名義上歸集體所有，但是農村土地政策的變遷，地方政府對土地的征用、規劃和管理等都表明，政府對土地擁有強有力的控制權。而且，這種控制不僅僅體現在隨意的行政干預等方面，其更是一種法律上的規定。例如《土地管理法》第9條規定:國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用，包括集體土地的使用權的行使，也必須依照法律由政府部門審批等。企業在地權紛爭中占有的是經營權，是產業利潤的主要創造者。涉農企業下鄉之后，不僅可以為地方政府和農戶帶來現實經濟利益，而且企業憑借自身的經濟優勢，能夠對政府行為施加一定影響。因此，企業在地權紛爭中所憑借的是其天然的資本權力。農民雖是集體土地名義上的所有者，但實際上單個農戶僅占有農地的承包權和部分的收益權，而且這種承包權雖然在國家政策上是“長久不變”的，但并不意味著國家沒有收回的可能。因此，農戶作為承包流轉的出讓方，其獲得的收益具有不穩定性。在政府權力和資本相結合的條件下，農戶也將不可避免地被排斥到農地產權收益的邊緣。

二、產權主體多元化背景下的目標沖突

(一)產權主體的目標多元化

1．政府目標。在城鄉二元經濟結構依然存在的現實背景下，中央政府的首要目標是促進農村經濟增長。而土地作為極其重要的生產資料，其配置效率的高低與農村經濟發展直接相關。因此，適應現代市場經濟發展需要，適時進行土地規模流轉，利用工業資本下鄉來提高土地資源產出效率，是適應農業現代化發展需要，實現農民收入增長的必然趨勢。

地方政府的目標，則在于增加地方財政收入與提高政府政績。因此，地方政府希望盡可能加速農地流轉進程與規模。隨著農地產權制度的逐漸變革，我國城鄉一體化進程明顯加快，盡管一定程度上緩解了城鄉之間的矛盾，但是在資本下鄉之后，隨著農村土地經營權的轉移，農村社會利益主體之間新矛盾的出現又加劇了農村社會的不穩定。這種矛盾，首先表現在由地權變動帶來的各利益主體之間的土地收益不均，并因而造成沖突。

2．企業目標。企業作為現代市場經濟最為有效的資源配置組織，是資本下鄉的第一主體。企業不僅促使資本從其他產業轉入農業，而且還能將先進的經營管理和市場交易理念帶進鄉村社會。但是，作為經濟組織，它首先是以利潤為目標的，因此企業下鄉的第一目標是利潤最大化。利潤最大化的途徑在于低成本和高收益。其中，成本節約體現在對各個生產要素的最小投入上，在必要的生產資料——土地方面，其必然極力壓低土地承包租金。

3．農戶目標。農民集體是農村土地的所有者，農戶個體是農村土地的承包者，同時也是農村土地經營權的流出方。農地產權改革在農戶主體上的細化，應該以提高農民的收入為出發點，在現代市場經濟的開放性要求和生產社會化條件下，土地已超出了社會保障的基本功能，農戶所追求的是貨幣收入最大化。因此，農戶進行土地流轉的意愿基于以下兩個基本條件:第一，土地流轉的租金收入要高于流轉之前的土地農產品收入;第二，勞動力非農生產收入要高于勞動力的農業生產收入。只有同時滿足以上條件，土地流轉才能順利進行。然而，在高度復雜的市場經濟條件下，農戶從事非農生產又面臨著各種不可預知的風險，這就決定了土地的生存保障功能仍然是必不可缺的。

綜上所述，政府、企業和農戶各主體之間的目標是決定其一切經濟行為的內在動力。各個主體所追求的兩大目標又可以進一步劃分為理想目標與基本目標，其中，政府以農村經濟增長和地方財政收入增加為理想目標，農村社會和政治穩定為基本目標;企業以利潤最大化為理想目標，以生產持續性為基本目標;農民則以貨幣收入最大化為理想目標，以維護家庭生存為基本目標。目標的多元化，決定了鄉村日常生活中必然存在各種沖突和矛盾，進而成為關系當前和諧社會建設和經濟可持續發展的重要因素。

(二)產權主體多元目標下的鄉村內在沖突

從農地所有權各個主體的內部情況來看，政府主導著土地流轉的方向和進程，目的是保持它的兩個目標的協調性。如果土地承包經營權流轉不利于這兩個目標的實現(尤其是穩定目標)，政府就會審慎地放緩土地流轉的進程，甚至取消流轉計劃。企業占有的是土地的經營權，它通過對土地承包數量的控制來保持兩個目標的協調，當土地經營成本與收益之間達到合適的比率時，它就會大量承包土地，擴大經營規模;當市場條件不成熟，經營狀況較差時，它就可能會減少承包面積，以達到維持生產延續性的目標。農戶是土地承包經營的土地出讓方，在市場狀況較好的情況下，為了追求貨幣收益的最大化，他們出讓土地的意愿就會比較強;當市場風險來臨時，希望回收土地經營權，通過家庭內部的經營保持基本生存。

從農地所有權各個主體之間的橫向關系來看，政府、企業和農戶之間的目標也時常會存在內在沖突。例如，政府的農村社會穩定目標與企業的生產持續性目標緊密相關，當土地流轉進程過快，企業生產經營產品單一(如只生產經濟作物)，甚至威脅糧食安全的情況下，企業目標就會與政府的社會穩定目標背離，促使政府放慢或者取消農地流轉，進而威脅到企業的持續生產。

從以上的分析可以看出，國家在產權制度變遷中，盡管通過所有權、承包權、經營權的分離這一產權制度設置，盡量使得不同主體內部的理想目標與基本目標保持一定程度上的協調，但不同主體的橫向多元目標卻由于所有權主體的模糊存在難以調和的沖突，而這些沖突正是土地流轉糾紛不斷的表現。

三、當前土地流轉過程中的糾紛解決方式

(一)政府政策調整與行政干預的強力取向

政策變化所引發的農村利益關系的變動，是引發農村土地糾紛包括土地流轉糾紛的又一重要根源[5]。政府政策變遷既是影響農村利益關系的根源，同時也是政府解決農村土地流轉糾紛的基本價值取向。從中央政府與企業之間的關系來看，中央政府的農村經濟增長目標具有全局性，因而會更加注重“公平”，而企業的目標通常具有局部性，因而會更加注重“效益”。在公平與效益出現沖突的情況下，國家往往出臺新的傾向于公平的政策導向，以保障國家目標的順利實現。

因此，在土地流轉過程中，國家頻繁地調整土地政策，以糾正企業投機行為。而地方政府在與企業的利益目標發生沖突的情況下，也會通過對政策的解讀迫使企業迎合政府的意愿，或者直接通過農地審批權、管理權等權力，對企業承包經營行為進行一些必要的限制。在中央政府的穩定目標與農民的生存目標發生沖突的情況下，政府往往會通過財政、經濟等政策來調整國家與農民之間的關系。而在與農民之間的目標背離的情況下，地方政府往往通過行政強力來解決。如在農民不愿意流轉土地的情況下，政府往往會以經濟發展為借口，通過誘導或者直接越過村民的方式與企業簽訂流轉合同等等。結果是，農地糾紛不僅得不到有效解決，甚至愈演愈烈。

(二)企業的“權力尋租”取向

企業是現代市場經濟的產物，現代市場經濟又是以平等交換為基礎的商品經濟，這首先要求交易雙方地位平等和產品交換價值的對等。市場經濟同時又是法治經濟，各個市場交易主體必須以法律為基礎承擔相應的責任和義務。法律途徑又多以訴訟為外在表現形式，不論是民事訴訟還是行政訴訟，都是解決土地糾紛的法律機制中最正式、最權威、最規范的方式[6]。現代企業組織作為獨立的經濟主體，在完善的法制環境下，一般也應傾向于采取訴訟解決爭端。

但是，在我國當前的現實狀況下，由于法制建設相對滯后，與農地相關的法律本身存在的缺陷很多。加上法律外部運行環境的影響，特別是政府政策與權力的不規范使用，導致法律訴訟在現實中往往具有較高的訴訟成本。考慮到復雜和專業化的訴訟程序，在實際生活中其逐漸成為企業利用率最低的糾紛處理方式。

現實中，涉農企業在解決與農戶的糾紛中最常見的方式是權力尋租，對企業來說這種方式在現實上也更迅速有效。其中，權力尋租的對象一般是鄉鎮政府及其代理村委會。從《土地承包法》及實施情況看，村民委員會作為鄉鎮政府在基層的代理人，往往成為土地所有權的實際“主體”，它實際上執行著有關土地發包、征用、流轉等所有與土地相關的經營、管理工作。由于村民委員會是一種簡單的農村村民自治組織，這種集經濟職能和政治職能于一身的組織，往往運用行政權力來粗暴干預或行使所有權，直接導致基層行政組織對農戶利益的侵占。因此，在鄉鎮政府具有強制性的權力、村委會占有土地資源、企業擁有較強的資本實力的狀況下，在利益分配過程中，企業為了降低利潤成本，必然會將農戶應得的利益轉移到鄉鎮政府部門及其代理部門。因此，處于弱勢的農戶利益受到侵占的可能性也就最大，這進一步激發了村民與企業之間的矛盾。

(三)農戶的生存倫理取向

根據以上分析，對于農戶來說，作為農地產權收益中的弱者，農民似乎更容易受到國家權力和企業資本對其利益的掠奪。但由于我國農民長期以來處于社會的最底層，形成了特定的生存倫理取向，這種取向在現代逐漸發展成為這一群體特有的生存規則。

另外，在當代中國各個政治社會領域出現的維權行動，不能簡單標簽化為近代西方天賦人權和市民社會的觀念，我國的權利觀念更多的是一種生存權和發展權，因此在一些抗議性活動中，行動者所秉持的并非是一種權利意識而是一種“規則意識”[6]。因此，農戶在處理農地糾紛中往往采用成本較高的訴訟或上訪等方式，訴訟和上訪恰恰表現了其特有的“生存規則意識”。

首先，由于訴訟方式本身專業性較強，同時又耗費時間和精力，而且程序復雜，難以掌握，經濟和能力素質上處于弱勢的農民采用這種方式的概率應該較小。但是在現實中，農戶卻比企業更傾向于采用這種方式。這表明，在多數情況下，企業與地方政府的尋租行為在一定程度上，的確嚴重威脅到了農戶的生存與發展，農戶出于無奈，只能拼死一搏或尋求一線生機。

其次，對于上訪，農戶向上級政府反映情況時，一般都是極力強調企業與地方政府的行為已經嚴重威脅到自己的生存權。如農地被企業強制流轉之后，農戶家庭的生活保障受到嚴重威脅，最終導致地方政府出于同情和憐憫不得不答應農戶的要求。

最后，生存權與法律效力方面的沖突更加體現了以上兩點。以經濟危機之后農民返鄉毀約要求收回土地承包經營權為例，很多農民提出提前終止流轉合同收回土地的理由是，打工風險自身難以承擔、經濟危機嚴重威脅生存。因此，很多地方政府不得不出面協調農戶與企業解除合同，甚至默認農民不承擔企業相關損失的責任。

四、結論

農地產權主體同時也是鄉村治理的主體，鄉村治理呈現復雜化的根源，在于農地產權主體的多元化問題進一步突出:政府、集體、農戶以及企業同時都主張對土地的所有權利。

國家作為農地產權制度變遷的主導者，既要考慮到土地私有可能存在的社會風險，以及土地國有化可能存在的效率損失問題[7]，但又不得不在農地所有權上將所有權主體模糊化。同時，將農地產權的其他子權利進一步細分，如將承包權和經營權分離，從而使得不同的權利主體占有不同的權利，以此來進一步釋放農地生產力，激活農村經濟。但在這種產權制度安排下，在鄉村這一治理場域內，借助于農地規模流轉，各個市場主體都具有自己的理想目標和基本目標。其中，理想目標以主體的發展為導向，基本目標是以主體自身的生存為邊界，各個主體目標之間不可避免地存在著難以調和的矛盾。各個主體為了實現自身的目標，必然利用自身特有的資源和優勢進行博弈。農地產權主體的無序博弈，也常常導致鄉村社會內部糾紛不斷。

因此，為了解決復雜的鄉村社會糾紛，我們需要遵循并探索新的糾紛處理原則，以此對各個權利主體的行為進行約束。但在現實的鄉村社會中，各個產權主體所遵循的糾紛處理方式也呈現出與自身權力資源優勢相關的多元化，使得彼此之間的利益更加難以協調，最終導致鄉村治理陷入困境。而在認識到當前我國鄉村社會中各種矛盾和沖突的基礎上，我們在下一步也將就新型的、適應性更強的鄉村治理模式繼續展開討論，最終為實現鄉村良序治理于和諧發展提供理論指導。

[1]竇祥明．中國農地產權制度變革的國際經驗借鑒——以美國、日本、以色列為考察對象[J]．世界農業，2012，(9)．

[2]張曙光，程煉．復雜產權論和有效產權論中國地權變遷的一個分析框架[J]．經濟學，2012，(7)．

[3]羅必良．農地產權模糊化:一個概念性框架及其解釋[J]．學術研究，2011，(12)．

[4]郭亮．土地新產權的實踐邏輯——對湖北S鎮土地承包糾紛的學理闡釋[J]．社會，2012，(2)．

[5]徐鳳真．農村土地流轉糾紛及其解決機制[J]．理論學刊，2011，(3)．

[6]蔡虹．農村土地糾紛及其解決機制研究[J]．法學評論，2008，(2)．

[7]高帆．土地承包經營權流轉的“不可能三角”:解釋及出路[J]．學術月刊，2011，(8)．