我國食品安全風險評估的信息制度之完善

■易 君

《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)第13條規定:“食品安全風險評估應當運用科學方法，根據食品安全風險監測信息、科學數據以及其他有關信息進行。”由此可見，信息是食品安全風險評估的基礎、前提和依據。建立食品安全風險評估的信息制度，用以保障信息的充實、科學、真實，從而既有利于行政主體開展食品安全風險評估的工作，保障評估結果的科學性，又有利于實現公民的知情權、參與權和自主選擇權，保障評估結果的可接受性。然而這一點并未受到重視，現實中，由于信息制度的不完善，導致信息質量低下、信息鏈不完整、信息傳遞不流暢，致使食品安全風險評估工作的科學性、可接受性難以得到可靠保障，從而導致食品安全風險管理失靈。

一、我國食品安全風險評估的信息制度之不足

(一)信息收集制度

信息收集渠道是否多元，所收集的信息的內容是否整合了食品安全風險雙重屬性——客觀意義的屬性和社會建構意義的屬性——所對應的知識和資料，直接關系到能否做出準確可靠的食品安全風險的分析判斷。該制度之不足主要體現在:(1)信息收集來源的不足。依據相關法律規范，我國食品安全風險評估依據的信息來源主要包括:風險監測信息、衛生行政部門提出的評估建議、監督管理信息、專家委員會建議、舉報。總體而言，信息來源渠道依賴行政主體內部的信息傳遞，對其他信息來源渠道的規定并不具體，如何保障這些信息來源渠道的暢通和效率亦無明確規定。(2)信息收集能力的不足。食品安全信息具有非競爭性和非排他性，搜集、發現和傳遞信息的成本非常高昂，目前我國完全依靠行政主體主動收集相關信息，缺乏社會資源的廣泛參與，[1]而行政主體的人力、技術條件十分有限，嚴重制約了評估主體采集信息的能力。(3)信息收集內容的不足。《食品安全法》并未明確規定食品安全風險評估信息的內容，從《中華人民共和國食品安全法實施條例》(以下簡稱《條例》)第13、42條的規定可以發現，信息內容的要求主要集中于能夠反映食品安全風險客觀屬性的信息，反映食品安全風險社會建構屬性意義上的信息 (如風險對公眾的心理影響等)都被排除在外。

(二)信息分析和審查制度

該制度是指食品安全風險評估主體對收集到的信息進行分析研究，并進行審查和篩選，如有需要，可向有關部門核實或向有關技術部門咨詢，也可組織專家進行論證和會商的制度。該制度旨在保證風險評估所使用的信息是準確、真實、科學和有效的，從而保證評估結論的科學性。對于該制度，《食品安全法》并沒有明確規定，《條例》第9條和《食品安全監管信息發布暫行管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)第1條也只是簡單強調要重視食品安全風險評估信息的質量。但信息的質量要求是什么，如何實現對信息質量的保證，信息的分析、審查制度如何構建等問題，并未指明。從而導致在實踐中，行政主體收集信息之后并不明了應該依據什么標準對信息進行審查和篩選，要么不加分辨，要么憑經驗和直覺篩選信息，影響評估的效率和科學。

(三)信息通報制度

該制度旨在建立信息的共享機制，在行政主體內部實現信息的高效傳遞，提高信息的利用率。依據《條例》第2、11、42條的規定，《食品安全風險評估管理規定(試行)》(以下簡稱《規定(試行)》)第3條的規定，我國法律規范規定要求建立信息共享制度，但這些規定都非常抽象，信息的通報或報告制度缺乏程序性的細致規范，導致實際操作標準不一。

(四)信息公開和交流制度

食品安全信息和人類的生理需求、安全需求這兩個最基本心理需求密切相關，因此，信息公開和交流非常重要。目前，該制度的不足主要表現在三個方面:

一是，沒有形成一套完全透明化、公開化的食品安全風險信息公開制度。行政主體在發布食品安全風險評估信息時存在缺位的現象，推延發布信息或者不予發布信息。如在2010年8月的湖南金浩茶油事件中，在金浩茶油含有致癌物質的新聞被報道出來之前，政府的質量監督管理部門其實早在2010年3月就通過抽檢查出了金浩茶油所含有害物質超標的結果，但是政府的相關部門卻在之后的半年多時間里，遲遲未向消費者披露有關的食品安全風險信息。[2]此外，食品安全風險評估的信息公開制度還存在主體不明確、內容不完整、方式不適當、時間不及時等問題。[3]

二是，我國法律法規對食品安全風險評估信息交流制度規定極少，對交流的方式、針對的群體、內容、平臺、程序以及其他保障等內容并未做明確規定，使得實踐中食品安全風險評估信息交流陷入單向度、操作難、效率低的困境。如行政主體在食品安全風險評估信息交流過程中忽略了“由外向內”的信息交流過程。通過“由外向內”的信息交流，行政主體可以從公眾、行業協會或者新聞媒體那里獲得一些與食品安全風險相關的信息及意見，來作為其風險評估的基礎，從而保證其風險評估結果的科學性和民主性。

三是，我國食品安全風險評估信息運行的支持保障、信息監督、考核責任制度等也存在不足。

二、國外食品安全風險評估的信息制度之評析

歐盟是世界上食品安全水平最高的國家之一，歐盟食品安全風險評估的信息制度之經驗主要有以下幾個方面。

(一)信息收集制度的經驗

第一，通過法律的形式規定信息收集的責任和信息收集的內容。《統一食品安全法》第33條規定了食品安全風險評估的數據收集制度，即食品安全管理局應當在其使命范圍內調查、收集、整理、分析和總結相關科學和技術數據。特別應當包括以下數據的收集:食品消費和食品消費相關個人風險的暴露;生物風險的流行和發病率;食品和飼料中的污染物;殘留物。

第二，確定了多種收集公眾觀點和意見的方式。歐盟食品安全管理局利用出版物、網絡、會議和展覽等方式，向公眾收集信息、數據和觀點。此外，歐盟食品安全管理局內部的咨詢論壇、科學委員會或科學小組，以及利益相關者咨詢平臺等都能成為食品安全風險評估信息收集的渠道。

(二)信息分析和審查制度的經驗

《統一食品安全法》第34條規定:“食品安全監督管理局應當為有條不紊地調查、收集、整理和分析信息數據建立監控程序。”因此，為了確保食品安全風險評估的科學性，歐盟食品安全管理局內部的科學委員會建立了一種嚴格的質量保障程序。該程序由四個環節構成:自我評估、內部審查、外部審查、質量管理年度報告，[4]其中，每個環節都會對評估所依據和運用的信息與數據進行多次審查，以確保所有的科學數據被清楚的描述和參考。

(三)信息通報制度的經驗

第一，明確歐盟食品安全管理局與成員國之間相互報告或通報信息的義務。《統一食品安全法》第33條規定，成員國應當采取必要的措施使它們收集到的有關的數據傳達給食品安全管理局。食品安全管理局應當向成員國和委員會提出適當的建議。第34條還規定，如果食品安全管理局有信息導致其懷疑出現的嚴重風險，應當從成員國、其他歐盟機構和委員會要求附加信息。成員國、相關歐盟機構和委員會應當盡可能快的回復，并將其所擁有的信息傳達給食品安全局。此外，該法第50條規定，食品安全管理局在其使命范圍內促進歐洲組織機構的網絡的運行。這種網絡的目的就是為了交換信息、發展和實施共同計劃、交流專業知識，這個網絡的有效運行促進了信息共享網絡平臺運行。

第二，建立歐盟食品安全管理局與各成員國間的信息交換系統。歐盟各成員國可以通過一個基于受控網絡的信息交換系統:CIRCA－RASFF向歐盟食品和飼料快速預警系統發送通報。該系統包括兩類通報:預警通報和信息通報。[5](P64)該系統的通報內容包括涉及的國家、產品、公司、檢測數據等詳細的信息。該系統為各成員食品安全主管機構提供了有效的信息報告或通報的途徑。

(四)信息交流公布制度的經驗

第一，明確規定食品安全管理局承擔食品安全風險信息交流職責。《統一食品安全法》第40條規定了食品安全管理局承擔風險交流的職責，即食品安全管理局應當在其使命范圍內主動進行交流。食品安全管理局應當確保公眾和任何利益團體能夠迅速獲得客觀、可靠、合宜的信息，特別是與其工作有關的結果的信息。為了達到這個目標，該法第41條規定，食品安全管理局應當確保其擁有的文件能夠被廣泛查閱;第42條規定，食品安全管理局應當與消費者代表、生產者代表、加工商和其他利益團體進行有效聯系。

第二，建立了食品安全風險評估信息的透明性原則。歐盟食品安全風險評估確立了透明性原則，將其內部工作、管理、會議記錄、運行程序等信息都進行公開，并且要求這些信息必須以公眾明白易懂的形式公開。因此，其一方面建立大規模的網絡平臺，將食品安全風險評估相關信息公布于眾，促進了歐盟食品安全局各項活動的可視化，另一方面還出版科學建議、宣傳資料和研究成果，公開發布權益聲明，滿足公眾的信息需求。

第三，確立了食品安全風險評估公眾協商的制度。歐盟食品安全管理局制定了《關于科學意見的公眾協商方法》的指引，其所指的“公眾”主要包括學者、非政府組織、行業和所有其他潛在的興趣和受影響的各方。[6]歐盟食品安全管理局通過利害關系人的協商平臺、聽證會、咨詢論壇等方式，與各主體進行對話，促進食品安全風險評估信息的交流反饋。

除歐盟之外，其他國家在食品安全風險評估信息制度建設方面，也有值得學習的地方。主要包括:(1)有相對獨立且職能分工明確的風險評估機構，有利于信息全面收集、整合、科學分析以及統一發布。如德國的聯邦風險評估研究所、日本的食品安全委員會都是專門負責風險評估和風險交流工作。(2)有暢通的信息通報渠道和多樣的信息交流平臺。如德國聯邦風險研究評估所定期組織專家聽證、科學會議及消費者討論會，實現不同主體之間的交流;通過網站公布專家意見、評估結果，使利益相關方和公眾及時了解相關信息，提高風險評估工作的透明度。[7]又如，在食品安全風險評估過程中，美國食品與藥品管理局的建議委員會成員職務中的“消費者”和“企業”被要求能夠參與科學知識的討論并能夠評價收益和風險。[8](3)有完善的信息保障制度。諸多國家為了最大可能實現食品安全風險評估的目標，其信息技術和硬件支持不斷增強，建立了具有法律地位、獨立性強、經費預算穩定、科研人員和設施一流的風險評估信息平臺。

三、我國食品安全風險評估的信息制度之完善

(一)信息收集制度的完善

第一，健全并疏通信息收集渠道。由于食品安全領域有明顯的信息不對稱現象，加上公權機構對食品安全風險信息的獲取有較大的障礙，因此需要拓寬信息收集渠道。(1)督促生產經營者主動披露信息。針對生產經營者或者行業協會為了追求其自身利益最大化而規避信息披露的問題，行政主體需要構建促使被監管者說真話的激勵相容機制，促使其向市場提供真實有效的信息。(2)激勵公眾提供信息。建立舉報的綠色通道，以降低消費者的維權成本，甚至可以建立有獎舉報制度，設立專項獎勵資金，依靠制度明確規范獎勵費用的來源、獎勵標準的設定等內容。更重要的是要鼓勵并保護生產食品生產經營者內部人員的告發，但需要通過法律對內部告發進行保護和規范，以平衡個人利益、企業利益和公共利益。(3)借鑒歐盟經驗，建立利益相關者咨詢平臺、聽證會、咨詢論壇、專家會議等，收集該平臺或會議所提出的信息和建議。(4)行政主體還可以通過與各種實驗室、學術和研究機構、公共利益組織等訂立合作協議或合同等方式定期獲取食品安全信息。

第二，提高信息收集能力。行政主體可以考慮設置專門的信息收集窗口，負責廣泛收集、分析那些生產經營者披露、公眾舉報、告發、學術和研究機構或公共利益組織或其他組織反映的與食品安全風險評估直接相關的信息，它還可以聯絡本級政府的具體職能機構、地方的食品安全監管機構、研究機構、國際組織等，廣泛而迅速地收集和互通有關信息。此外，還可以借鑒日本食品安全委員會經驗，設置專門的食品安全監督員，為了有效發揮食品安全監督員的功用，需要規范食品安全監督員的制度，對擔任食品安全監督員的條件提出一定的要求。此外，還需要明確擔任食品安全監督員的程序及工作的職責范圍、承擔的責任等內容。

(二)信息分析和審查制度的完善

第一，建立信息分析和審查制度。由食品安全風險評估中心負責綜合性的食品安全風險評估信息的分析和審查，其可在各個部門提交的信息的基礎上，組織相關的專家進行論證和會商，結合對普通公眾、行業協會和媒體的信息征集情況，根據風險信息自身的特征，對風險信息進行整體的評估。其余衛生行政職能部門則可以設立信息審查和分析小組，在其職責范圍內對本部門收集和匯總的信息進行初次的評估、分析和審查。值得注意的是，各部門在進行風險評估信息的分析和審查時應保持標準和程序上的一致，過程的公開透明，由此，亦需要法律法規對審查內的內容、程序、標準等進行明確具體的規定，規范各有關部門的分析和審查行為。

第二，信息分析和審查應考慮的要素。對科學數據和信息進行分析、審查時應遵循科學的評析標準，堅持考慮與信息質量相關的重要因素，排除不當因素的干擾。一般而言，包括:(1)合理性。即產生食品安全風險評估信息的程序、措施、方法或模型與其應用的程度是一致的、合理的。(2)適用性和效用性。即產生或獲取食品安全風險評估信息中涉及的理論、方法、數據等與它們的使用目的之關聯程度如何。(3)清晰度和完整性。即產生信息所使用的數據、假設、方法等的清晰程度和完整性程度。(4)不確定性和可變性。即產生或獲取食品安全風險評估信息的程序、方法、措施或模型中的不確定性和可變性(定量和定性)被評估和記述的程度。(5)評價和審查。即對食品安全風險評估信息所涉及的資料或程序、措施、方法、模型進行獨立驗證、確認和同行評審。

(三)信息報告或通報制度的完善

由于信息的整合度、利用率還依賴于監管機構間的暢通性、信息傳遞中的準確性、主動通報信息的積極性，由此，各食品安全風險規制部門還應對收集到的食品安全信息進行整理，形成共享的資源數據庫，并加強溝通、密切配合，建立食品安全監管主體的信息聯絡機制。在各個食品安全監管主體中設置專門的信息聯絡機構，由該機構負責匯總本部門已確定的與食品安全風險評估有關的信息，并與本部門的上下級、其他食品安全監管機構保持信息溝通(包括夜間和節假日)，交換食品安全信息。專門化的聯絡體制將有利于信息報告或通報的準確和快捷。[9]此外，建立并完善各部門間的信息共享網絡平臺。即在食品安全監管部門間搭建信息共享網絡平臺，各部門都是該網絡平臺的一個信息基點，各部門將收集來的經過分析和審查后的信息匯集到信息網絡上，供該平臺的其他組成部門共享，進而形成綜合一體的、高效便捷的信息系統。

(四)信息公開和交流制度的完善

信息公開體現了公正與平等，能夠有效緩解食品市場上的信息不對稱及信息需求與供給之間的矛盾，能充分保障消費者的知情權，從根本上改善消費者的信息弱者地位。而信息交流更能讓各方充分地了解食品安全風險評估的現狀，增進利益相關各方之間的理解和合作，使評估結果和風險決策更加的科學、民主和有效。

第一，建立一套透明公開的食品安全風險信息發布機制。(1)擴大信息公布渠道。建立不同形式的食品安全風險信息發布的方式，滿足不同層次的消費者的需求。如建立不合格食品名單告示窗、通過廣播公告、網絡或者免費的電話查詢熱線等方式公開風險評估的信息和結果。(2)規范信息公布標準和內容。加強信息公開的準確性、及時性和透明度，通過法律規范明確信息公布的主體、時間、內容和對象，并保證整個過程的透明。值得一提的是，如果公布的內容是高度概括的，令人費解的，公眾無法吸收交流帶來的信息，那么這樣的風險交流就是無效益的。因此，行政機關有義務用通俗易懂的語言、圖標、流程圖等，清晰說明風險的源頭和潛在的危害，向公眾公開各主體的陳述和證詞，對評估的分析方法、假設、數據等方面的局限性盡可能清楚地說明。(3)完善信息公布的責任追究，做到責任明確，違責必究。

第二，建立信息反饋機制。美國傳播學奠基人施拉姆曾提出了傳播的循環模式，不僅設置有反饋并且突出反饋的雙向性。反饋是一種強有力的工具，如果不存在反饋，或者遲遲才做出反饋，或反饋是微弱的話，就會引起傳播者的疑惑和不安，并會使傳播對象感到失望，甚至在傳播對象中產生對立情緒。[10]所以，在信息交流的過程中，一定要注意信息反饋機制的建立。一方面，行政主體公布信息后，要為公眾提供反饋的渠道，如電話熱線、網絡論壇等，主動了解公眾的反映和需求，另一方面，行政主體還應對公眾的信息反饋做出再次反饋，應及時向公眾反饋信息的處理結果。再次反饋的內容包括公眾主要關注的問題、評論和意見，以及行政主體對公眾反饋信息的處理意見及其理由。

第三，注重多向的信息交流模式，組織有針對性的協商。可以采用網站論壇等以網絡技術為支撐的非會議的形式的交流，也可以采用定期召開正式會議的方式協商，促進行政主體、專家、食品生產經營者、媒體、普通公眾，通過協談、深思、交換意見和證據，對相互關心的食品安全風險評估中的問題進行反省和交流。如建立利害關系人協商平臺，保障食品安全風險評估主體與各類利益團體之間的溝通和合作，通過一項指南詳細規定協商平臺的具體制度，比如，該平臺的職責與任務、平臺的構成、平臺的主席、平臺的會議制度與工作方法和資金等內容。交流協商的過程中，各利益主體均享有平等的發言權、知情權、批評建議權、材料獲取權、甚至誤工補償等權利。交流協商的整個過程是透明的和公開的，并以書面或電子的形式予以記錄保存。

需要說明，除了以上幾種主要的制度之外，還可以構建食品安全風險評估信息糾錯制度、食品安全風險評估信息保障制度、食品安全信息管理責任制，等等。通過這些制度的有效運作，我國食品安全風險評估的信息將能確保完整、準確、及時、真實和有效，以及信息收集、分析處理、交流發布整個過程流轉的順暢，從而確保風險評估的科學性。

[1]鮑長生.食品安全信息管理體制研究[J].現代管理科學，2010，(5).

[2]胡笑紅.湖南質監局稱曾向質檢總局匯報金浩茶 油 問 題 [EB/OL] .http://china.huanqiu.com/roll/2010 － 09/1085845.html，2014 － 01 － 18.

[3]張志勛，葉萍.論我國食品安全的整體性治理[J].江西社會科學，2013，(10).

[4]EFSA，Quality assurance[EB/OL].http://www.efsa.europa.eu/en/efsahow/quality.htm，2014 － 01 －22.

[5]晏紹慶，等，國內外食品安全信息預報預警系統的建設現狀[J].現代食品科技，2007，(12).

[6]楊小敏，戚建剛.歐盟食品安全風險評估制度的基本原則之評析[J].北京行政學院學報，2012，(3).

[7]李思.國內外食品安全風險評估機構的比較[J].食品工業，2011，(10).

[8]FDA，Membership Types[EB/OL].http://www.fda.gov/AdvisoryCommittees/AboutAdvisoryCommittees/CommitteeMembership/MembershipTypes/default.htm，2014－01－25.

[9]王貴松.食品安全信息決定監管成敗[N]，中國食品報，2012－06－22.

[10](美)威爾伯·施拉姆.傳播學概論[M].陳亮，周立芳，譯.北京:新華出版社，1984.