天津市“一張圖”系統在土地管理中的應用

王孝尊WANG Xiao-zun；王同樂WANG Tong-le；閆學靜YAN Xue-jing；王琳瓏WANG Lin-long

（①天津市國土資源和房屋管理局西青區國土資源分局，天津 300381；②天津市西青區房地產管理局，天津 300381）

（①Tianjin Municipal Bureau of Land Resourcesand Housing Administration Xiqing District Branch Bureau of Land and Resources，Tianjin 300381，China；②Xiqing District Real Estate Management Bureau in Tianjin，Tianjin 300381，China）

0 引言

天津市第二次土地調查2006 年即開始進行試點，2007 年7 月正式開始進行全面調查，最終于2010 年年底完成。這次調查是由國務院統一部署，目的是查清全國土地利用狀況，掌握準確的土地基礎數據，比如集體所有權土地、國有土地、基本農田數據等，并根據GIS 技術建立相應的土地管理系統，由此建立和完善土地調查、統計和登記制度。天津市“一張圖”工程正是在這樣的背景下應運而生，因此準確的二次調查成果數據顯得格外重要，其對于貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，實現中國強國夢，加強國土資源管理和促進經濟可持續發展具有非常重要的現實意義。

1 天津市第二次土地調查概述

1.1 調查范圍及任務 天津市位于華北平原海河五大支流匯流處，東臨渤海，北依燕山，海河在城中蜿蜒而過。天津市土地總面積為11946.9 平方公里，都屬于第二次土地調查范圍。這次調查按照任務要求主要分為農村集體所有權調查、城鎮地籍調查、土地利用現狀調查等內容。

在進行農村集體所有權調查時，所采用的調查底圖影像的比例尺為1:5000，查清除了城鎮地籍范圍的農村土地的權屬狀況，并以村為單位核發集體所有權證。

城鎮地籍調查主要是采用新測1:500 圖查清天津市內六區、各開發區、各區縣所在地建制鎮建成區范圍的每宗土地的權屬、用途、位置、面積及土地使用情況等。

土地利用現狀調查則是利用1:2000 比例尺遙感影像圖同時結合權屬調查成果查清天津市域范圍內每個地塊包含的地類數量、面積及相關信息等。

1.2 技術路線及調查方法 不論是農村集體所有權調查、城鎮地籍調查還是土地利用現狀調查，其調查的技術路線和調查方法在大方向上是類似的，在細節上是略有出入的。

其總的技術路線和調查方法：嚴格按照《第二次全國土地調查規程》要求，充分利用現有土地調查成果，如第一次土地調查的成果、歷年來土地征收轉用成果、國有或集體土地登記及土地管理的成果等基礎資料，充分利用最新航空航天遙感影像數據（DOM）、各種比例尺地形圖數據，同時利用GPS 技術對權屬界線進行測量，利用GIS 技術建庫，統一平臺，建立相應的地籍管理信息系統，實現國土部、市、區信息互通、共享，利用登記信息實現適時更新機制，掌握城鎮內部土地利用基礎信息。

對于略有出入的地方，主要在于不同的調查，采用的比例尺不同，調查的方式也不同。對于農村集體所有權調查，由于每宗地的面積過大，所使用的工作底圖為1:5000的遙感影像圖，在調查時需各村到現場指界并同時采用GPS 儀器進行測量，之后進行內業處理；對于城鎮地籍調查，由于城鎮地籍范圍內大部分土地都發過集體或國有土地使用證，因此必須先調檔案，錄入坐標信息，確認權屬無誤，則無需進行現場調查，而且由于其地塊面積較小，調查時采用最新實測的1:500 地形圖；對于土地利用現狀調查，則在前兩項調查做完的情況下，采用最新1:2000 遙感影像，套合已調查過的權屬數據，對每個地塊的地類進行細化調查，主要是采用內外業相結合的綜合調繪法，根據影像進行判讀，之后外業調繪，最后形成最終的調查數據成果。

1.3 調查成果 天津市第二次土地調查成果很多，主要包含以下幾方面的內容。

農村集體所有權調查成果：各村村長或書記簽字按手印的1:5000 工作底圖、每宗集體土地的測繪成果、案卷材料、各種權屬面積統計表、檢查記錄、技術總結、農村集體所有權數據庫（MDB）及管理系統（“一張圖”系統的分支）。

城鎮地籍調查成果：以宗地為單位的地籍調查成果文字檔案、城鎮地籍調查范圍控制網圖、1：500 地籍圖、分幅結合表、分幅圖、各種面積匯總表和圖件、城鎮地籍調查數據庫（MDB）及管理系統（“一張圖”系統的分支）。

土地利用現狀調查：1:2000 調繪的工作底圖、土地利用現狀圖、各級土地利用掛圖、土地利用現狀調查數據庫（MDB）及管理系統（“一張圖”系統的分支）。

2 “一張圖”系統在土地管理中的應用

天津市“一張圖”建成于2008 年，經過約兩年的改進，最終于2010 年投入使用。該系統于2010 年投入使用的主要的原因是因為2010 年天津市完成全市域范圍內的第二次土地調查，并且基礎數據齊備，是進行“一張圖”系統來管理土地征收轉用、登記發證、違法監察等業務的最佳時期。系統自啟動以來，天津市國土系統內部均能共享數據，各科室能通過“一張圖”系統這個統一平臺簡化工作量程，減少接邊錯誤，提高工作效率。

現在的“一張圖”系統不僅僅只應用于國土資源部門的建設用地審批、耕地保護、土地利用規劃編制、土地開發整理復墾、違法用地查處等方面，而且還運用并服務于指定天津市經濟發展規劃、宏觀調控、城市規劃等領域。本文僅對土地管理方面的應用作介紹。

2.1 土地征收 國家為公共利益需要，通過法定程序，將原屬于農民集體所有的土地征為國有的行為叫做征收。在征收過程中應掌握征收土地的權屬性質、現狀地類、基本農田情況，并根據土地性質給土地使用者和所有者合適的安置和補償。在實際的土地的征收過程中，需要從“一張圖”系統下載征收范圍的土地利用現狀數據，直接統計征收范圍各類用地的權屬、位置、用地面積等，并根據統計的面積計算不同權屬所有者或使用者能獲得補償安置的款項，同時出具勘測定界報告與技術報告書，待上報審批后，實施并完成土地的征收補償安置等工作，核發建設用地批準書。征收范圍要及時更新到“一張圖”系統，做到實時更新。整個工作流程見圖1。

2.2 土地整理儲備 土地整理儲備是土地部門為促進土地資源合理利用、實現調控土地市場、依法取得土地，進行前期開發，整理儲備以備供應土地的行為。整理儲備土地來源分為兩種情形，一是為城市公共利益（如學校、醫院等）需要而征收集體所有的土地；二是城市存量建設用地，通過企業外遷、改制或舊城改造等城市建設過程中的經濟行為進行市場運作收購取得。對于存量建設用地的評估，可以通過“一張圖”系統的成果確定土地的使用者、土地使用情況、土地坐落、土地登記情況、土地的實際現狀（比如出租、荒廢、待建等）、地役權、抵押權、查封情況等，以便于正確評估土地的價值，確保土地收購的安全性，避免國有資產的流失。

在土地的收購過程中，首先要利用“一張圖”系統查詢即將整理儲備范圍土地的上述信息，進行土地價格的評估，確定收購的對象和價格，談判確定后簽訂相應的協議，然后進行土地權屬的變更調查工作。在變更調查中，搞清楚整理儲備地塊是否發過土地證或征收轉用過，對于發過土地證的只要重新發土地證即可，權利人名稱一般為各省市或區縣的整理中心。對沒有發過證但是土地已經征收轉用的，只注冊登記不再發放土地證，并按變更登記程序辦理土地的整理儲備登記，同時要更新“一張圖”系統的相關信息。

2.3 土地出讓與劃撥 土地出讓是土地使用權取得者取得用地的一種方式，同時也是土地資產處置的一種方式。出讓的土地使用權是土地使用者向國家購買的一種財產權，土地使用者不僅可以占有、使用和取得土地收益，還可以獨立支配和處置土地使用權。土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。

在2009 年以前，由于許多已劃撥數據或已出讓數據沒能數字化，造成同一地塊的部分范圍在交易中總出現重復出讓、重復劃撥等情況，給土地管理部門帶來很不利影響，甚至出現與開發商打官司的情況。自從“一張圖”系統建成運行后，土地管理部門可以從系統先查詢出讓或劃撥范圍的法定土地所有者或使用者、權屬狀況、用途、面積、查封及抵押等他項權利，最大限度確保土地出讓或劃撥的安全。

2.4 土地登記 隨著“一張圖”的完善，現在辦理土地登記完全在網絡上進行，整個登記過程能夠全部實現“圖”內循環，杜絕了人為因素，也提高了工作效率。

在“一張圖”系統未建設之前，會造成部分土地重復發證、違規發證等情況，而對于同一條屬于兩件不同單位共用的界址點線，會存在多次測量的情形，且可能是不同時期不同單位進行的測繪，因此在城鎮地籍調查時通過錄入坐標，總發現界址點線有重疊裂縫，大的時候甚至達到半米，導致無法使圖形面積與發證面積一致，給相關單位造成一些誤解。

“一張圖”系統建成后，要想征用一塊地，首先要上圖，而上圖時首先要比照底圖進行檢測，例如檢查權屬圖是否越界、地類圖是否符合要求、基本農田是否被占等等，然后才會進入辦手續這個流程。如果在檢測過程中發現所上的圖與底圖數據不吻合，例如占用了基本農田，或切割其他已登記發證的權屬單位，系統將直接卡住，無法進入下面的程序。所以區縣局在上圖的時候就可以知道自己是否違規，是否符合土地規劃，是否能登記發證。

日常的土地的初始登記或變更登記流程如圖2 所示。

在接受土地的申請登記后，地籍調查是整個登記工作的重點，地籍調查又包含權屬調查和地籍測量。在權屬調查過程中，直接利用“一張圖”系統，從系統圈定調查范圍，下載該范圍的地類圖層、權屬圖層、規劃圖層等，然后對該范圍進行核查，核查該范圍是否已進行征轉、是否存在非建設用地、是否占壓基本農田、是否符合規劃、是否已出讓或劃撥、是否存在權屬不清等情況，所有情況無誤后進行權屬審核，同時必須進行接邊，登記圖層內不能存在重疊裂縫，在接完邊后制作登記用的SHP 數據庫，經過測繪監管無誤后的數據等權屬審核完成后上系統即可在系統打印證書，并完成整個登記發證工作。

2.5 其他方面 由于“一張圖”的數據齊全，比如其土地利用現狀數據可為各級土地利用規劃提供詳實的基礎數據和圖件，為各級政府更好地對本地區基本農田保護、城市規劃、小城鎮建設、開發復墾、違法監察等領域提供可靠的科學依據。

3 結語

天津市第二次土地調查成果采用了日新月異的“3S”高新技術，使調查的數據質量得到顯著的提高，基礎數據種類齊全。隨著“一張圖”的深入應用，所有不同圖層數據會根據土地管理部門各科室的日常業務進行更新，不論是從土地的征收轉用，出讓劃撥，整理儲備還是登記發證具可通過“一張圖”完成。“一張圖”系統對規范國土資源管理、實現“圖數一體管地”、推動社會經濟發展有非常重要的意義。

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