政府主導下的農村公共文化服務供給問題探究※

○ 袁婷婷

黨的十八大提出，政府提供農村文化服務要堅持面向基層、服務群眾，加快推進重點文化惠民工程，加大對農村和欠發達地區文化建設的幫扶力度，繼續推動公共文化服務設施向社會免費開放。據文化部計財司統計，近四年來，農村文化事業費年均增長約24.6%，2010年，農村文化事業費占30.4%，比重比2009年提高了1.5個百分點。這表明，無論在政策支持上，還是資金投入上，都體現了政府強有力的主導地位。我國政府是服務性政府，肩負著兩項重要職能，即社會管理和公共服務職能。農村公共文化服務是政府向社會提供公共服務不可或缺的部分，同時也是政府的責任。由于農村公共文化服務具有一般公共物品的公共性和公益性特點，同時又具有根植于農業耕種的經濟環境特性，其收益周期長、回報率低，要想通過完全市場化的機制來供給，在目前環境下是很難實現的，因此這就決定了政府供給的主導地位。筆者認為，政府作為關鍵的提供者無可厚非，問題在于，政府如何提供服務，提供怎樣的服務這才是問題的關鍵所在。

一、政府單一供給農村公共文化服務的現狀

目前，就各級政府而言，政府提供農村公共文化服務的范圍很廣泛，主要表現在兩個方面：一方面是農村公共文化基礎設施，主要有鄉鎮文化站、農村文化室、社區文化中心、圖書館、文化館、放映中心等；另一方面是農村公共文化惠民工程。惠民工程主要包括下列方面：一是廣播電視村村通工程。到2010年，全國“十一五”廣播電視村村通工程建設任務全面完成，共累計完成72.28萬個自然村（20戶以上）。二是村級電影放映“2131”工程。目前全國已組建農村電影數字院線218條，數字放映隊28730支。三是文化信息資源共享工程。2009年，各級地方財政落實建設資金85557萬元，到年底，全部信息資源量達到90TB，比2008年增長16.09TB，其入戶工作覆蓋人口已超過5000萬，6.9億多人次受益文化共享工程。四是農家書屋工程。到2011年全國農家書屋建成數量達50萬家左右，覆蓋全國75%以上的行政村。五是鄉鎮綜合文化站建設工程。截至2010年6月，國家計劃投資39.48億元，新建和擴建2.67萬個鄉鎮綜合文化站。六是流動文化車工程。從2007年到2010年，中央財政安排資金，為基層文化機構配備1000多輛流動舞臺車，送戲下鄉，開展靈活、多樣、方便的文化服務[1]。

除了范圍的涵蓋面外，在提供的方式上也不盡相同。政府提供農村公共文化服務有直接性和間接性的區分。直接性主要用于那些基礎性、外部性強、獲益少的公共文化產品；在間接提供中政府可以將公共文化產品交給其它社會組織、第三部門組織或是盈利性組織來完成。就目前來看，政府的間接供給方式主要包括：政府委托、政府購買、政府補貼、政府扶持、政府參股、特許經營等[2]。然而，在現實中，政府的間接提供并沒有完全落實到位。在現有的體制下，由于我國其它社會組織、企業、個人很難進入農村公共文化服務領域，政府仍然是單一的提供主體。在這種政府主導型的模式中，政府掌管著一切，要求每級文化主管部門按照上級的指令行事，這與我國現階段倡導的基層民主與共同治理的價值觀相違背，無法滿足農村的文化需要，而且政府對農村公共文化服務需求的敏感度也不夠高，提供的服務往往和農民所希望的不相符，無法激發農民學習、參與的興趣和熱情。另外，由于政府本身能力、財力、精力有限，農村公共文化建設很難面面俱到，因此文化服務狀況也無法得到明顯改善和提高。

二、政府主導農村公共文化服務供給存在的問題

如前所述，政府提供農村公共文化服務盡管已經取得了較大的成效，但政府作為單一的主體仍然存在諸多問題。

（一）基層政府在形式和認識上存在偏差

按照傳統的發展觀，政府一向重經濟建設、輕文化建設，特別是對農村的文化建設，一些地方領導還存在不合理的認識。一是從重要程度來說，認為文化建設遠沒有經濟建設那么急迫和重要，文化的發展可以慢慢來，認為經濟基礎打好了，上層建筑自然而然會跟上去，完全忽視了文化建設的能動作用。二是從效果上來說，由于文化建設所產生“效應慢”的特點，很多領導人都不愿意在文化建設上投入太多。三是從責任上來說，官員易忽視農村公共文化服務的公益性特質，只看到農村文化建設的負擔，忽視了政府公共性的責任，使弱勢群體公平消費文化服務的需求和權利得到消減。

除此之外，政府部門重形式多而抓文化建設的根本少。在政府部門供給農村公共文化服務的過程中還只是停留在“送文化”下鄉模式上，忽視了“種文化”或“育文化”下鄉。因此，每年各地政府組織的“送文化”下鄉活動規模龐大，表面上風風火火，轟轟烈烈，實際上是文化下鄉隊伍一走，基層鄉鎮和村落又再度回復到文化貧瘠的狀態，送文化下鄉只能解決農村居民文化需求的一時之渴[3]。此外，政府部門供給農村公共文化產品和服務還存在“一刀切”的現象，各個地區送的都是一樣的“文化品種”，完全忽視了差異性和效益性，也完全忽視了“送文化”下鄉的真正目的是，在解決農民文化饑渴的同時，更重要的是要發揮文化啟蒙和引導示范作用。

（二）文化管理體制機制不完善

就政府部門文化管理體制而言，其不合理表現為依然依靠傳統行政管理方式支配當前各級政府及其部門供給農村公共文化服務。一是“政府職能的錯位、缺位，政府該管的未管或沒有管好，比如調查研究、制定政策、頒布法規等”[4]，如在沒有征求民眾意見的基礎上采取一刀切的政策，統一供給，造成供需脫節。二是存在結構和功能重疊、分工過細、條塊分割問題，如目前中央政府著力推動的文化惠民工程就分屬于不同的部門，相互之間有很多業務和職能重疊，使供給效率大打折扣。三是在這種體制機制下，政府部門重管理輕服務。服務意識不到位導致政府農村公共文化服務職能弱化，公共文化服務設施利用率低。四是管辦不分，具有強烈的“政府辦文化”色彩。政府集生產者、提供者、管理者于一身的復雜角色無疑給政府披上了繁重的枷鎖，同時也阻礙了市場和社會的力量進入農村文化領域，而單靠政府一方的力量，包壟包攬辦文化是無法滿足當前農村的文化需求的。

（三）服務的供給產品與農村需求不匹配

1.提供的種類與農村需求不匹配

一直以來，政府提供農村公共文化服務采取的是“自上而下”的供給模式，無疑忽視了農民多元化的文化需求，其意愿得不到真實反映。

表1 政府供給與農民需要的公共文化服務優先次序對比表

從表1中不難發現，農村居民最需要的圖書館、博物館、藝術館排在了政府供給的第二位置，雖然重視程度差不多，但事實上很多縣只有一個圖書館，下轄的每個鄉鎮和村最多只有圖書室或農家書屋，遠不能滿足農民對文化的需求。至于博物館和藝術館在農村地區來說更是鮮來之物。另外，農村居民較為需求的文藝表演、文化技術培訓機構及相關培訓等服務項目在政府農村公共文化服務供給中均居于靠后的地位，這些都充分說明了政府在供給農村公共文化服務的過程中供給的種類與農村居民的需求不匹配，需要進一步的調整。

2.供給的數量與農村需求不匹配

從全國來看，2008年各級財政對農村文化投入僅占全國文化事業費的25.2%，直接為7.28億農民提供文化服務的鄉鎮文化站財政投入只有18.47億元，按鄉村人口計算，人均2.54元。根據中國藝術研究院農村公共文化服務課題組對陜西扶風縣圖書館的調研，扶風縣約有43萬人，按國家要求，每人每年購書經費要達到0.6元，依全縣人口合計，應有購書經費約 26萬元，而縣財政實際撥付的經費每年只有5000元，平均每人只有1分多錢[5]。雖然總數上呈遞增趨勢，但以人均方式計算，仍然顯示投入上不足。農村公共文化服務投入的不足，導致群眾對公共文化服務的滿意度不高。

從局部來看，有些地方政府為了爭當“文化示范縣”、“文化示范鎮（鄉）”、“文化示范村”，在當地采取比較激進的方式提供公共文化服務，而不是根據客觀現實需要有計劃、有目的的提供，完全忽視有效性，導致大量的農村公共文化設施閑置，造成“文化供給過剩”。由于所提供的文化服務并不是農民所需要的，同時也由于現在農村的文化生活方式的改變，家家都有電視機等，對于政府所提供的文化服務失去了原有的興趣，村上“書屋”、圖書館或文化館閑置的現象普遍。如果趕上農忙時，更是空無一人，嚴重浪費當地文化資源。文化服務的供給與農村需求不匹配一直是困擾農村文化建設的難題。

（四）鄉鎮文化站建設滯后

鄉鎮文化站是黨和政府開展農村文化工作的基本陣地。在重視農村公共文化建設的過程中，尤其要重視鄉鎮文化站的建設。以河北定遠縣為例，根據該縣池河鎮文化廣播電視站研究人員黃德寶實地考察的資料，部分基層領導對鄉鎮綜合文化站在發揮農村文化建設中的作用不夠重視，對文化站的建設工作仍然是“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”。文化經費問題是制約鄉鎮綜合文化站長期發展的關鍵因素。據相關數據顯示，90%的鄉鎮都是負債運行。鄉鎮綜合文化站的管理機制滯后，無法跟上農民多元化、多層次的需求。大多數文化站沒有制定必要的管理制度，基本上是領導說什么就是什么。此外，農村文化站人才的缺乏是制約鄉鎮文化站發展的最重要因素。文化站在人才引進方面不具備優勢，沒有人力、財力、物力招募或者留住優秀人才，又由于內部人才培訓機制不完善，文化工作者無法與時俱進。這些因素都直接或間接地造成鄉鎮文化站的作用無法正常發揮，我們必須要重視文化站的工作，不斷完善鄉鎮文化站的管理以及落實好各項配套設施。

三、完善政府提供農村公共文化服務的建議

（一）切實提高政府部門對農村公共文化服務的重視度

首先要提高政府行政部門的思想認識，在重“經濟建設”的同時也要重視“文化建設”。可以經常開展相關的座談會，不斷深化農村公共文化建設和農村經濟建設同等重要的觀念，將更多的注意力、精力和財力投入到農村文化事業等社會主義建設的薄弱領域或薄弱環節。要把農村公共文化建設的成效與政府部門績效指標相掛鉤，盡快建立健全符合科學發展觀要求的政績考核體系，一方面要弱化甚至取消某些經濟方面的指標，另一方面要加大農村文化事業等領域的發展狀況在政績考核體系中的權重，以使新的政績考核體系變得更加科學和完善。在鄉鎮基層實踐中，農村基層干部的工作業績考核和評價權在相當程度上為鄉鎮基層政府所掌握，因而，建立健全新的科學的政績考核體系，對于鄉鎮基層政府調整工作重心，以更大精力抓本村文化建設、促進農村各項事業全面發展具有重要的意義。

其次要重視農村文化基礎設施的建設，為“種文化“打下堅實的基礎。加大對農村公共文化建設的財政投入，在縣、鄉（鎮）、村三級建設文化廣場、文化站、農家書屋等文化場所，并且還要落實這些設施后續維護的資金，確保能夠充分地落到實處，發揮作用。另外，通過政府組織文藝表演團體下鄉“種文化”。把文藝表演送到農民家門口的同時可以在農村建立采風基地、培訓基地，讓農民接受專家指導，培養藝術興趣，切實讓農民從一個觀看者成為一個實實在在的文化活動參與者和組織者，成為文化活動的主體。此外，政府要鼓勵當地農民自己“種文化”。由當地有文藝特長的農民自行發起、組織文化活動隊伍，并且文化站也應該制定一些配套的措施去支持鼓勵這種行為。以河北成安縣化店村為例，該村2010年成立了一個村書法協會，村子里有專門的畫室和展覽室供書法愛好者練習，現在有30多名成員，文化建設搞得紅紅火火。

（二）政府提供的項目要回應和符合農民需求

首先，拓寬農民公共文化需求表達渠道。具體而言，農民公共文化需求表達渠道有很多種，農民可以根據自身的實際情況選擇上述渠道來表達自己的需求。雖然可供的選擇很多，但是有些表達渠道的精英化使老百姓很難通過這種形式去表達意愿。所以，在拓寬需求表達渠道的同時，還要相應地制定一些配套政策或措施去保證其通暢。比如在充分發揮人大作為基本表達渠道的基礎上，應有意識地改變代表中干部代表多、基層代表少的不良結構，在農民中設定代表名額，讓他們去反映農民的文化權利訴求。

其次，提高農民文化需求表達的權利意識和能力。農民的文化程度有限，其文化需求表達的權利意識和能力可能不足以支撐去順利表達清楚自己的需求，所以，農民文化需求表達權利意識和能力的培養，需要后天外部的培育和灌輸。一方面我們可以通過村文化室、村民代表會、農民夜校、宣傳欄等讓農民了解并掌握依法表達需求和權利的知識，提高依法參與管理的能力和質量；另一方面通過開展廣泛深入的村民自治活動，將決策權交給村民自己，讓他們在民主選舉、決策、管理和監督的過程中，逐步培養其主人翁意識和民主法治意識。

（三）增強各級政府的財政支持力度

總體來說，政府特別是各基層政府要加大對農村公共文化供給的財政支持，進一步加大對農村文化建設的財政投入，繼續實施農村重點文化工程建設，大力發展公益性文化事業。地方政府首先應該不斷擴大公共財政力度，做好財政專項轉移，擴大農民能享有的公共服務范圍，豐富公共文化服務的供給，逐步縮小農村城市之間文化產品的差距。同時，中央政府也要出臺一些能起到城鎮發展帶動農村、工業反哺農業的一系列政策措施，通過政策支持來帶動農村經濟，為農村公共文化服務供給水平和質量提供資金支持。另外，進一步改進農村公共文化服務供給的決策機制。目前我國農村公共文化服務存在東部和中西部地區供給不均衡的矛盾現象，兩極分化嚴重[6]。中央政府應該適時的根據實際情況，在農村公共文化服務的優惠政策或者資金支持上向中西部地區大幅傾斜，讓中西部的農村文化建設更上一層樓，豐富中西部農民業余生活，讓他們感受到文化的沐浴。

（四）提高鄉鎮綜合文化站的使用效益，充分發揮其載體作用

要從多方面提高鄉鎮綜合文化站的使用效益。首先，提高認識，落實責任，強化科學領導。必須緊緊抓住鄉鎮黨委政府領導這個“龍頭”，在充分放權給鄉鎮的同時，強化鄉鎮的責任感，從而強化他們對鄉鎮文化工作的重視程度。其次，加大投入，整合資源，確保活動經費。一方面要加大投入，另一方面要規范管理，把有限的資金用在刀刃上。可以建立多元文化投入體系，在省市財政、縣級財政、鄉鎮財政不同層次上，三管齊下提高資金利用率。最后，優化結構，規范管理，強化人才制度。一方面要確保專人專用，避免出現文化干部身兼多職的現象，搞好對專職文化干部的培訓；另一方面改革文化站準入機制，吸引協會、社區、企業、當地文娛積極分子進文化站，如積極引進大學生，鼓勵他們到鄉鎮綜合文化站工作，搞好專職與業余的結合。加大優化現有鄉鎮文化干部的力度，探索提前退休、拿基本工資退職等分流辦法，讓鄉鎮文化干部進一步年輕化、知識化。

[1]曹愛軍、楊平：《公共文化服務的理論與實踐》，科學出版社2011年版，第89頁。

[2]王玉明、劉湘云：《構建農村公共文化服務的復合供給模式》，《新疆科社論壇》2011年第1期。

[3]孫浩：《農村公共文化服務有效供給研究》，中國社會科學出版社2012年版，第48頁。

[4]孫濱：《論藝術表演團體體制改革》，寧夏人民出版社1999年版，第41頁。

[5]肖慶：《農村公共文化服務：走向多元化格局》，《中國社會科學報》2013年5月8日。

[6]吳大兵：《提高農村基本公共服務的四大著力點》，《湖北行政學院學報》2013年第4期。