加強人民銀行資產負債審計監督的思考

羅偉

人民銀行資產負債是央行財務狀況的集中體現，反映著央行資金的來源和資金在各種金融資產中的配置，不僅體現出央行執行貨幣政策和履行服務職責的結果，也是進一步發揮央行各項職能的基礎。隨著央行宏觀調控職能的不斷發揮，央行對資產負債管理的要求也更高了，保障央行資產負債的完整、真實、安全也正逐漸成為審計監督的一項重要內容。

一、人民銀行資產負債的管理現狀

根據現行的《中國人民銀行財務制度》和《中國人民銀行會計基本制度》，人民銀行采取的會計標準是以收付實現制和歷史成本為基礎，對當期的各項收入和支出按當期實際發生的金額確認，對各項財產按取得的實際成本入賬。這種保守的標準使得在會計核算時，對損益只有本期實際收到的費用和本期實際支付的費用才能計入損益，而對應收未收利息及折舊均只在表外核算；對取得的財產物資按實際現金支付進行歷史成本計價，期間不進行減值測試，不計提損失準備。

從人民銀行資產負債的構成看，人民銀行的資產包括再貸款、再貼現、金銀、外匯、有價證券、庫存現金、固定資產、低值易耗品、各種暫付款以及其他資產。所有者權益包括國家資本、固定基金、總準備金、未分配利潤等。負債包括：流通中貨幣、財政存款、金融機構準備金存款、郵政儲蓄轉存款、保險企業存款、中央銀行債券、各種暫收款以及其他負債。這些項目有些可依據會計報表中該科目余額直接填列，有些需要依據多個科目合計填列，作為資產負債表，它綜合反映著一定時期人民銀行業務活動情況。通過對資產負債各項目的總額、增減變化、結構構成分析，可以評價和預測人民銀行的資本結構和償債能力，看清楚人民銀行實施貨幣政策的能力和調控力度的走勢。

二、資產負債審計監督的預期目標

資產負債審計監督的目標要緊緊圍繞央行的工作目標加以確定，從當前來看明確合規性、管理性、效益性三個目標作為審計目標，以合規性目標作為最基礎、最根本的目標，帶動其他審計目標的實現，既可便于資產負債審計監督的起步，又可選準審計監督的切入點。之后按照循序漸進思路，逐步將流動性、安全性、效率性納入審計目標不斷提高審計水平，促進央行形象與公信力的提升。

合規性目標。資產負債管理水平體現出央行自身的財務管理水平，也集中體現出央行在資產、負債、所有者權益的合規性管理要求，通過資產負債審計工作的開展，發現問題的深入分析，及問題整改的督促跟蹤，確保各分支機構、各部門及工作人員依法合規管理使用資產，推進資產負債管理的規范性，維護資產負債表的健康、安全和穩健。

管理性目標。央行是宏觀調控部門，在不同的階段其側重點會有所不同，通過實施資產管理、負債管理、資產負債管理來實現其管理目標。在具體的的資產負債審計中，以分析央行資產負債表的科目設置、規模調整、結構變化及資產負債的走勢，來加強資產負債管理，完善規章制度和程序，提高管理水平，增強央行的應對能力，保障央行資產安全，防止出現損害央行權益。力求通過資產負債審計監督，加強內部控制，發揮懸劍效應，防止違法亂紀和腐敗行為的發生。

效益性目標。央行通過資產負債的配比性管理，借以保證自身的管理效率的實現，而發揮審計的評價職能，可對央行資金來源和資金在各種金融資產配置的經濟性、效率性和效果性的進行評價，以確保中央銀行貨幣政策目標的真正實現和最佳效益的取得，推動人民銀行行政效能的提高。

三、資產負債審計監督的路徑及方法

要保持央行資產負債的健康，加強審計監督就是要結合對重要資產負債的安全性和管理質量進行審計，來審計評價資產、負債和所有者權益的真實、完整、準確，盡管這是一項長期的工作任務，但是維護央行資產負債的安全理念要作為審計的核心確定下來，此項工作要有重點、分層次進行逐步推進。

如何在資產負債審計中體現出合規性審計、內部控制審計、管理審計、績效審計的要求及意圖？審計監督可從評價央行資產、負債的真實、完整、準確性入手，并結合對重要資產的安全性和管理質量的分析，為人民銀行高效執行貨幣政策和優質履行金融服務職責提供參考基礎。在具體評價央行資產負債的情況時，應充分利用合規性審計、內控審計、管理審計、績效審計等多種審計方法加以挖掘，以實現資產負債審計監督的三個目標。

（一）資產負債合規審計的基礎是會計準則、會計制度和各類資金管理規定。通過對表內科目余額合規合法性的計量和確認，判斷被審計單位有無通過變更會計程序和會計方法來掩蓋真實的財務狀況，對各類資金監督管理是否到位。檢查的主要內容有：

1.財務管理方面的合規。（1）各項收入是否準確計算、真實記錄，投資收益是否都恰當正確地進行了記錄，或者已經被確認為應收款；各項支出是否分類核算、據實列支，固定資產維護和修理是否合理，有無虛假列支現象，支出項目之間是否相互擠占串用，有無亂擠亂攤成本。（2）是否按照收支兩條線原則，將全部收入（含罰沒收入）納入預算收入；是否隨意核銷費用，截留、轉移國家收入和單位收入，有無私存私設“小金庫”，對固定資產審查，檢查租金收取是否簽定合同，有無租金不入賬。（3）對資產負債中的重點項目，出現的比重偏大或偏小，與前期比變化較大，或與會計制度規定不符等異常或可疑之處，進行進一步的重點審查。（4）跟蹤暫收款的余額、發生額的變動，對掛賬的原因、掛賬資金的性質及掛賬的方向進行分析，查找其中隱藏的違規風險。

2.資金管理方面的合規。（1）是否履行對存款準備金、財政性存款、國庫資金、發行基金、專項票據及暫收款的管理職責，督促商業銀行和其他金融機構是否按規定的范圍、比例、時間、足額繳存，防止截留、遲繳或少繳等違規行為；對法定存款準備金的管理，應關注差別存款準備金的執行情況；對動用存款準備金的監督，要對其申請、審查、使用各個環節實施再監督，防止逃避存款準備金管理的行為。（2）對國庫資金的審計監督，通過對地方財政庫款、財政預算外存款的收支業務的核查，促進財政政策和貨幣政策的有效協調。（3）對發行基金的監督，通過對發行基金的調撥，貨幣的投放與回籠，及發行庫管理的審計，確保發行基金職能作用的發揮。（4）對發行專項票據的審查，應檢查人民銀行履行專項中央銀行票據的組織、發行、管理、日常監測職責的情況，發現專項中央銀行票據管理中存在的問題和薄弱環節。endprint

（二）資產負債內控審計主要是評價內控制度是否健全，關鍵控制點、重要業務環節和業務流程是否都得到了控制。要正確評價內部控制的各個環節，分析業務流程，關注風險環境和控制力度，及時發現漏洞，把局部的現象和問題放在全局的高度去分析，查找深層次的原因，提出具體的有針對性的意見和建議，以完善制度、規范操作、改善管理、消除隱患。重點包括以下幾個方面：

1.流程方面的內控。（1）審查會計核算的分工是否合理，尤其是對不相容崗位的控制狀況如何。對那些不相容崗位有無做到由2人或2人以上擔任，并能夠按其分工履行職責，達到相互牽制、防止舞弊。如會計與出納分開，防止挪用現金非一個所能為，即使出現問題也能及時暴露。（2）審查用來證明經濟活動往來的憑證制度是否健全。憑證的填制、傳遞是否遵循了嚴格的程序，憑證的編制是否按順序。只有建立了一整套的憑證控制制度，才能更好地保證憑證的真實、可靠，從而增強會計財務報表信息的可靠性。（3）審查會計信息的報告制度是否健全，有無明確規定會計信息的記錄、傳遞的程序等，從而保證會計信息的及時性和可靠性。（4）審查有無經常性或定期檢查制度。通過賬、證、表之間的相互核對，利用其之間的勾稽關系，以檢查其準確性，建立嚴格的復核核對制度，有利于及時發現并改正記錄中的錯誤，做到賬、證、表三者的相符。（5）加強內部財務審計，檢查評估現金管理的內部控制和執行情況，強化薄弱環節和點位控制，是促進人民銀行現金管理制度完善、保障現金安全的重要手段。現金審計，現金審計檢查包括對現金管理內部控制、現金收支管理、庫存現金、現金的核對等重要內容。

2.資產方面內控。在資產業務管理中要體現主動加強內部控制的管理要求，具體如下：（1）再貼現審計主要是對再貼現的總量的確定、分配、審批權限管理、限額控制、審批與辦理、再貼現資金收回、日常管理與控制等重要內容進行審計檢查。審查辦理再貼現業務時，是否有存在由于違章操作，審查不嚴，對無真實商品交易的商業匯票、無效商業匯票以及無增值稅發票的商業匯票辦理再貼現，造成人民銀行信貸資金被套取及重復辦理再貼現等嚴重違規問題。（2）人民銀行再貸款，包括短期再貸款、再貼現、對農村信用社貸款、緊急貸款、地方政府向中央專項借款等。再貸款審計主要是對再貸款總量的確定與分配、審批權限與期限、限額的控制、審批與發放、收回、日常管理與控制等重要內容進行審計檢查。通過審計督促各級人民銀行嚴格按照規定管理使用短期再貸款，確保人民銀行資金的安全。（3）固定資產管理審計，主要是對固定資產日常管理、購建和調撥情況、固定資產清查和固定資產處置情況、固定資產折舊情況、低值易耗品管理情況等重要內容進行審計檢查。通過審計正確評價人民銀行固定資產內部控制的存在性和有效性，促進人民銀行在固定資產的購置建造、記錄保管、維護保養、報廢處理等環節完善管理，降低風險。（4）暫付款項管理審查，主要是通過查閱暫付款項科目的分戶賬、總賬、憑證等，審查“暫付款項”科目的列賬是否嚴格履行審批手續，有無超越權限，擅自在“暫付款項”科目掛賬；審查是否存在超范圍掛賬的情況。即是否存在暫付款中列支非業務性開支及專項資金，甚至用暫付款向附屬單位和金融機構提供周轉金等現象。審查是否存在長期掛賬的現象。年末仍保留余額的暫付款項是否在財務報表和財務決算說明書中詳細說明。（5）待清理資產清理資產審查，主要檢查待清理資產項目資料是否完整、手續是否齊全、是否實施了資產保全措施。

（三）資產負債管理審計是合規審計的延伸和深化。主要是對合規審計發現的問題開展進一步、側重于管理方面的審計，應制定審計規劃，有計劃、分步驟地深入組織實施。在審計實踐中，可以按財務管理的主要環節或者按資金用途進行組織實施，如針對基層央行財務費用賬戶核算不規范、不真實及年底調賬現象，從預算分配與央行職能匹配，預算審批下達程序等角度進行管理審計，拓寬審計視野；對游離于集中采購的日常采購，從樹立節約、防范風險及落實責任等方面加強管理；對各種顯性和隱性的資產賬實不符，要在理清原因的前提下，合理合規按規定手續進行入賬，防止清查之名進行“變通”式入賬，有效杜絕屢查屢犯；還可以按央行交易業務和資產負債表重要項目，特別是資產的重要項目開展審計，如外匯儲備資產、再貸款、再貼現、存款準備金管理等管理審計，提出改進管理的建議。

（四）資產負債績效審計，主要是審計和評價資產負債管理工作的效率性、效果性和經濟性。通過審計揭示由于經營不善、管理不嚴造成損失或潛在損失，提出有針對性的改進意見和建議，促進問題的解決。開展資產負債績效審計應循序漸進，先易后難的原則。當前可開展預算資金分配和基建資金運用情況的審計，提高預算管理的科學性，針對在預算管理中最突出的缺乏預算編制依據，基本支出沒有一套科學的定員、定額標準的問題，應逐步通過預算資金審計建立起科學的預算管理辦法，同時還應重點審查預算資金分配的真實性，預算資金分配是否能保證各項職能的有效履行和工作目標的實現，特別是中央銀行核心職能履行和目標的實現。加大對資金使用效益的監督評價，重點對各類日常辦公費、業務招待費、車輛開支等費用進行分析，力求通過審計評價建立起日常費用管理的長效機制。

（作者單位：中國人民銀行南豐縣支行）endprint