試論審計機關(guān)建立法律顧問制度的重要性

陳金河+漆暉暉

依法審計是審計工作的基本原則，加強審計法制工作是堅持依法審計的保證，是提高審計機關(guān)和審計人員法制意識、規(guī)范審計行為、提高審計質(zhì)量和審計執(zhí)法水平的重要基礎(chǔ)工作，是提高審計質(zhì)量的重要切入點。因而，審計機關(guān)建立法律顧問制度，聘請律師擔(dān)任法律顧問，加強審計法制建設(shè)，是依法審計、規(guī)范履責(zé)，合理防范審計風(fēng)險，提高依法行政能力和水平的有力保障。

審計機關(guān)法律顧問制度，是指審計機關(guān)專門聘用律師為審計機關(guān)法律顧問，充分聽取法律顧問在審計規(guī)范化文件制定、行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政訴訟以及重大決策過程中涉及法律問題的意見和建議，把堅持以事前防范法律風(fēng)險、事中法律控制為主和事后法律補救為輔法律顧問的工作原則。

一、建立法律顧問制度，有利于提高法制意識，強化審計法制基礎(chǔ)建設(shè)。近年來，我國審計法制建設(shè)已經(jīng)取得了很大成績，依法審計，依法行政已成為大多數(shù)審計人員的行為規(guī)范，但仍有部分審計人員法制觀念淡薄，注重審計專業(yè)知識，忽視法律知識。因而，要培養(yǎng)和提高審計人員的法制意識，強化法制基礎(chǔ)建設(shè)。這就要建立健全專職法制機構(gòu)，配備專職法制人員，以落實審計法制工作，檢查督促依法審計情況。那么，加強審計法制制度建設(shè)，建立法律顧問制度，建立健全法制機構(gòu)職責(zé)、審計復(fù)核制度、審計質(zhì)量崗位責(zé)任制、審計質(zhì)量控制辦法、審計執(zhí)法追究制、審計執(zhí)法檢查等法制工作規(guī)范，推進法制工作規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，提高審計工作水平，使審計工作有章可循，有法可依，為促進審計工作健康發(fā)展，提供制度保證。

二、建立法律顧問制度，有利于提高服務(wù)意識，強化審計法制監(jiān)督。開展審計法制工作要與開展審計業(yè)務(wù)有機結(jié)合起來，樹立審計法制工作服務(wù)審計整體，把法制工作的重點放在當(dāng)前審計業(yè)務(wù)急需解決的問題上，找準(zhǔn)位置，正確處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系，做到不缺位，不越位，不錯位，使法制工作深入到每個業(yè)務(wù)機構(gòu)，落實到每個審計環(huán)節(jié)。建立法律顧問制度，可以更好地幫助審計機關(guān)成立法制機構(gòu)，幫助審計機關(guān)進行內(nèi)部監(jiān)督。第一，堅持制約監(jiān)督。法制機構(gòu)是審計機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，是審計質(zhì)量的重要把關(guān)者，因而必須充分發(fā)揮監(jiān)督職能，以高度的責(zé)任感、事業(yè)心，把住審計工作的這一生命線。對不依法審計，不執(zhí)行審計準(zhǔn)則、規(guī)范的行為，堅決要求整改，決不姑息遷就。第二，堅持“管、幫、促”，既要嚴格把關(guān)，履行職能，又要把監(jiān)督過程變?yōu)樵賹W(xué)習(xí)再提高的過程，使審計人員能及時認識問題，糾正問題，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。第三，樹立服務(wù)意識。法律顧問要充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，對審計常用的法律法規(guī)及時搜集整理，對新頒布的法律法規(guī)要及時學(xué)習(xí)研究，為審計業(yè)務(wù)人員提供法律咨詢服務(wù)，使審計人員能隨時找到所需法規(guī)，及時了解最新的精神，提高工作效率和審計質(zhì)量。另外，法律顧問要認真研究審計規(guī)范，并結(jié)合實際工作，制定各種審計文書格式，如審計方案、審計通知書、審計工作底稿、審計證據(jù)、審計報告、審計決定等，促進審計工作法制化、規(guī)范化。

三、建立法律顧問制度，要以貫徹落實《審計法》和審計準(zhǔn)則為中心。目前，貫徹落實《審計法》和審計準(zhǔn)則的工作還有不到位的地方，審計準(zhǔn)則執(zhí)行不及時、不平衡、不到位的現(xiàn)象比較突出，審計方案準(zhǔn)則、審計工作底稿準(zhǔn)則等一些主要準(zhǔn)則還未得到認真執(zhí)行，審計工作中查多查少取決于審計人員良心，查深查淺取決于審計人員的決心的現(xiàn)象還時有發(fā)生。因而建立法律顧問制度，開展審計法制工作，必須以落實《審計法》和審計準(zhǔn)則為中心，特別應(yīng)當(dāng)抓好審計準(zhǔn)則、審計規(guī)范的落實。貫徹落實審計準(zhǔn)則，必須強化審計準(zhǔn)則學(xué)習(xí)。要采取多種方式促進對準(zhǔn)則的學(xué)習(xí)，要求審計人員要對照準(zhǔn)則找差距，糾正以前的錯誤做法，使審計準(zhǔn)則落實到行動上；要組織法律顧問對準(zhǔn)則進行研究，結(jié)合實際情況，把分散的各準(zhǔn)則內(nèi)容進一步形象化、系統(tǒng)化，便于審計人員掌握和實際運用。要把審計準(zhǔn)則落實到具體審計業(yè)務(wù)中，切實提高審計執(zhí)法水平和審計質(zhì)量，必須建立審計內(nèi)部制約機制。一是落實審計項目三級復(fù)核制度。要明確審計組、審計組所在部門、法制機構(gòu)的復(fù)核分工，審計組主要側(cè)重于審計證據(jù)、審計工作底稿的合規(guī)合法，保證審計項目查深審?fù)福粚徲嫿M所在部門側(cè)重于對審計報告的審核，對審計報告中涉及的問題、事實的表述、定性和法律法規(guī)依據(jù)進行復(fù)核；法律顧問則是對審計全過程進行復(fù)核，包括審計程序是否合法，審計方案是否得到全面執(zhí)行，審計工作底稿的編制是否合規(guī)，審計證據(jù)是否相關(guān)、合法、充分，問題的定性、處理依據(jù)是否正確，審計評價是否恰當(dāng)?shù)龋侨墢?fù)核中最全面、最重要的一環(huán)，對審計項目質(zhì)量起著最后的監(jiān)督保障作用。二是落實責(zé)任追究制度，提高審計人員的責(zé)任感，明確審計人員、審計組長、審計業(yè)務(wù)部門、法制機構(gòu)的責(zé)任，實行執(zhí)法過錯責(zé)任追究。落實審計組長負責(zé)制，審計組長對項目業(yè)務(wù)質(zhì)量全面負責(zé)，對不負責(zé)、弄虛作假的，要進行必要的處理處罰，審計組對審計質(zhì)量承擔(dān)最終責(zé)任；法律顧問對復(fù)核意見負責(zé)，切實履行好監(jiān)督職能。三是實行審計質(zhì)量檢查制度。要定期或不定期地組織對審計項目進行質(zhì)量檢查，督促審計人員真正落實審計準(zhǔn)則、審計規(guī)范，對審計質(zhì)量差、落實審計準(zhǔn)則不力的要進行整改，檢查結(jié)果與對審計人員的考核掛鉤。

四、建立法律顧問制度，應(yīng)規(guī)范顧問服務(wù)方式，明確工作責(zé)任范圍。法律顧問主要通過調(diào)查研究，以出具法律意見書、參加有關(guān)會議、參與談判等方式為審計機關(guān)提供法律服務(wù)。同時，受聘法律顧問承擔(dān)的主要職責(zé)任務(wù)是：對審計機關(guān)重大決策提供法律咨詢意見和建議；對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任審計、政府投資項目審計等重大審計項目提供法律咨詢意見和建議；對審計案件線索移送、較大數(shù)額罰款等行政處罰事項提供法律咨詢意見和建議；參與審計機關(guān)制定、審查涉及行政相對人的審計規(guī)范性文件；受審計機關(guān)委托代理涉法、涉訴等具體法律事務(wù)；參與審計機關(guān)重大經(jīng)濟合同、協(xié)議等法律文書的審查和相關(guān)談判。

五、建立法律顧問制度，應(yīng)優(yōu)選受聘法律顧問，明確權(quán)責(zé)嚴格管理。審計機關(guān)選聘的常年法律顧問必須是具有豐富法律知識和實踐經(jīng)驗、擅長行政復(fù)議和行政訴訟、熟悉行政執(zhí)法法律法規(guī)制度、具有良好政治素質(zhì)和職業(yè)道德、熱心為政府機關(guān)服務(wù)的法律專業(yè)人士。受聘的法律顧問在工作中應(yīng)當(dāng)遵循忠于憲法、法律，誠實守信、勤勉盡責(zé)的行為規(guī)范，對所承辦的事項依法、客觀、充分發(fā)表法律意見。對不盡責(zé)或者違反規(guī)定的法律顧問，將責(zé)成受聘律師事務(wù)所更換律師，必要時追究當(dāng)事法律顧問的相關(guān)法律責(zé)任。審計機關(guān)法制部門具體負責(zé)聘用法律顧問日常管理工作，為法律顧問提供必要的工作條件。

（作者單位：瑞昌市審計局）