中國（上海）自貿區下的航運政策解析

大連海事大學 王杰 李艷君 白瑋瑋

中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿區）作為中國自由貿易區的區域性試驗區[1]，是繼加入WTO 后中國又一次更高層次的開放，將為中國經濟發展帶來新的活力。試點政策既包括貨物轉口、進出境及關稅等貿易政策，也涉及中轉運輸、船舶登記、船舶管理等航運政策，在中國現行航運政策基礎上具有新的一攬子突破，為未來中國航運政策的演進帶來諸多新意。

一、上海自貿區政策現狀

2013年9月，交通運輸部與上海市政府聯合發布《關于落實＜中國（上海）自由貿易試驗區總體方案＞加快推進上海國際航運中心建設的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），涉及一系列涵蓋自貿區建設發展的新航運政策。在此從政策延續性的角度，分析其既有政策的調整和全新政策的出現。

1.既有政策的調整

1）船舶登記政策

從現行船舶登記的法律法規看，中國實行嚴格船舶登記制度，對船舶所有人的國籍、船舶的出資比例、船員的配備、船舶技術與安全狀況等諸多方面都作了嚴格規定。上述船舶登記制度在加強中國船舶監督管理，保護民族航運和造船業穩定的同時，也存在著諸多弊端[2]。為此，上海自貿區下的船舶登記政策主要進行了兩方面調整。

（1）中國籍船舶的外資股比

根據1994年《船舶登記條例》規定，中國公民或企業所擁有的中國籍船舶所有權應不低于50%。此條例嚴格制約了外商對中國籍船舶的控股權，導致其無法對船舶進行直接的控制管理。為了引入更多外國先進的船舶管理辦法，擴大五星旗船船隊規模，以及讓外商更為便捷地管理船舶，上海自貿區允許船舶登記主體的外商按照有關法律法規以及其他有關規定辦理船舶登記業務，其投資比例可以突破50%的限制，以便于外商更便捷地管理船舶。

（2）創新國際船舶登記制度

我國船舶登記經過不斷微調，開放度逐步增加。圖1可以體現船舶登記制度不斷調整發展的主要歷程。

圖1 登記制度發展歷程

2007年，為擴大國有船隊規模并加強船舶安全監管，中國在上海、天津、大連推出了特案免稅政策，對符合條件的船舶免征關稅和進口環節增值稅，以鼓勵中資外籍船舶移籍回國，懸掛五星紅旗航行。[3]2012年，洋山保稅港區成為我國首個“保稅船舶登記”試點區域，允許為注冊在洋山保稅港區航運企業所擁有的從事國際航運業務的保稅船舶（辦理了出口退稅或進境備案手續）辦理船舶登記業務。[4]2013年，《實施意見》提出在上海自貿區實施創新國際船舶登記制度，在洋山港保稅船舶登記的基礎上，研究并推動實施高效便捷的國際船舶登記制度，簡化國家船舶運輸經營許可程序，適當放寬登記主體、船齡范圍等限制條件，完善船員配備、登記種類、登記收費、船舶航行區域等內容，優化船舶運營、檢查與登記業務的相關流程。

2）啟運港退稅政策

啟運港退稅政策指的是從國內啟運港發往洋山保稅港區中轉至境外的出口貨物，一經確認離開啟運港口即被視同出口并可辦理退稅，亦即啟運港預先退稅政策。[5]啟運港退稅政策能縮短貨主獲得退稅的時間間隔，目前已在青島、武漢至上海之間進行試點。《實施意見》提出擴大啟運港退稅政策試點范圍，在現有試點港口和運輸企業的基礎上，進一步增加積極性高、信譽好的港口和運輸企業加入試點，以擴大政策效應。

3）航運市場開放政策

根據中國現行航運政策，允許外國資本通過與中國合營者建立合資公司，但外國出資者的出資比例不得超過49%。這使得外國投資人不得獲得中國境內合資航運企業的控制權[6]，影響了外商投資中國航運業的積極性，不利于中國航運企業吸收利用外資。為轉變這一格局，上海自貿區放寬了外商投資國際船舶運輸的股比限制,允許外商在上海自貿區以超過49%的投資比例設立中外合資或中外合作企業，經營國際船舶運輸業務。

4）國際船舶管理市場準入政策

船舶管理公司作為近些年出現的新型航運業態，通過專業化、規模化的營運模式將船只損耗降至最低，有效發揮資金、信息和人才優勢，提高航運經營效率。目前國外船舶管理公司發展日趨成熟，營銷手段和管理方法均已具有很高的專業化水準；而國內公司與國際同行在管理經驗和技術手段方面存在較大差距，為了防止國外公司對中國船舶管理企業的沖擊，以往航運政策規定不允許外商在中國獨資經營國際船舶管理業務。隨著上海自貿區建設，為了擴大與國際市場交流，提升國內企業管理水平，根據《實施意見》，上海自貿區允許外商在區內獨資設立國際船舶管理企業，從事相關業務。

2.全新航運政策的出現

1）負面清單管理模式

中國在入世“海運服務承諾表”中，采用正面清單管理模式，針對國際海運服務、理貨服務、集裝箱堆場服務、海運代理服務等航運業務的外商投資準入問題作出明確承諾，即采用肯定表達方式提出允許外商投資或參與中國航運服務的相關政策。[7]《實施意見》則指出，要在自貿區范圍內，充分發揮上海國際航運中心“先試先行”作用，探索建立航運領域外商投資準入負面清單管理模式，這是一種全新的管理模式，即以否定表達方式闡明禁止外商投資或參與的中國航運服務相關政策，沒有列在負面清單之內的航運業務視為當然開放，進一步擴大了航運服務業的開放力度。

2）沿海捎帶試點政策

《海商法》第四條規定：“中華人民共和國港口之間的海上運輸和拖航，由懸掛中華人民共和國國旗的船舶經營。未經國務院交通主管部門批準，外國籍船舶不得經營中華人民共和國港口之間的海上運輸和拖航。” 鑒于兩個中國港口間的集裝箱“捎帶”運輸屬于沿海運輸權范疇，[8]只能保留給中國籍船舶承運。《實施意見》則提出，在上海自貿區實施沿海捎帶試點政策，允許中資航運公司利用自有或控股擁有的非五星旗國際航行船舶，先行先試外貿進出口集裝箱在國內開放港口與上海港之間（以上海港為中轉港）的捎帶業務。

3）航運支持政策

《實施意見》提出加大航運信息、人力和財力以及文化等方面支持。一是加快發展航運運價指數衍生品交易業務，支持上海開展中國進口干散貨、原油等大宗散貨運價指數的編制和發布工作；制定船舶交易信息的統計報送制度，支持在上海建立船舶交易信息平臺，提供船舶交易信息服務。二是建立市場導向和政府推動相結合的航運發展股權基金，允許發起人設立股權基金公司，改變政府主導基金的發起現狀；[9]同時支持航運發展股權基金與有關拆船資金、特許航運經營權等政策相結合使用，將重點放在運力結構調整、所有權與經營權分離、航運企業規模化與專業化發展等領域。三是成立上海高級國際航運學院，著力打造國內領先、國際知名的航運金融教育品牌，構筑具有影響力的航運高端人才輸出基地，建設國際化、開放型、服務型的高端航運人才培養基地。四是探索體制機制創新，加強與相關政策的配合，做實抓手，著力提升上海國際航運中心在國際航運規則和標準制定、市場規則、信息咨詢服務等領域的能力和水平，提高國際市場影響力；鼓勵吸引國內外航運組織、相關協會、服務機構和平臺落戶上海。

二、上海自貿區下的航運政策評價

在現今復雜的國際航運形勢下，航運政策對于推進中國港航業整體發展的意義日漸突出。上海自貿區作為新形勢下的一枚戰略棋子，其航運政策必須具有漸進性、典型性和先進性，如何建立起適合上海自貿區乃至全國航運發展的政策至關重要。同樣地，伴隨新政策的嘗試和探索，必然會對中國現有的航運格局帶來重大影響。

1.上海自貿區下的航運政策總體評價

如前所述，上海自貿區的航運政策在船舶登記、航運市場開放等領域突破了諸多限制，提升了中國航運的對外開放水平，將對中國未來航運政策產生重大的影響。一方面，將對外商投資中國航運業，借鑒國際先進管理經驗起到良好的推動作用；另一方面，由此引發的風險與挑戰也不容小覷。上海自貿區航運政策改變了中國既有的航運開放格局，將對國內航運市場及運輸企業產生較大的沖擊。比如負面清單管理模式易給外商留下政策空白，沿海捎帶業務試點打開了中國沿海運輸市場的封閉閘門，進而加重未來政府部門的管制壓力，影響未來國內航運市場的穩定；航運支持政策則需大量的人力、物力及資金投入，風險性難以準確預測和評估。各項政策的發展優勢及連鎖反應如下表1所示。

2.上海自貿區下的航運政策可能引發的連鎖反應

鑒于上海自貿區的相關航運政策仍存在一定的模糊性和不確定性，或恐引起一系列連鎖反應。其中，沿海運輸權限問題、啟運港退稅問題、智力投入及創新問題和負面清單下的開放問題等，影響較為深遠，需要重點關注。

1）沿海運輸權限問題

上海自貿區的國際船舶登記規則規定，外資在自貿區注冊申請的以“中國洋山港”為船籍港的五星旗船將允許進行沿海貨捎帶業。而《實施意見》提出允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，先行先試外貿進出口集裝箱在國內沿海開放港口和上海港之間的沿海捎帶業務。由此，中資五星旗船、外資五星旗船以及中資非五星旗船都有機會參與到沿海運輸中來，這將引發一系列的沿海運輸權限問題：其一，這將打破中國現行的沿海運輸權規定，對國內沿海運輸企業產生較大沖擊；其二，政府對國內沿海運輸的調控難度將加大，導致國內運輸市場運力過剩，加劇競爭。

此外，WTO 服務貿易原則要求不能內外有別和外外有別而進行歧視。但在上海自貿區航運政策下，中資和外資五星旗船都屬于中國籍船舶，卻得到了不同沿海運輸權限，這明顯違背了WTO 服務貿易的非歧視性原則。

表1 上海自貿區各項航運政策的建設性優勢及連鎖反應

2）啟運港退稅問題

從理論上講，啟運港退稅政策是一種過渡性政策，是優化目前貨運流程的試行措施。通過這一政策，可以加快貨物退稅的時間流程，提高企業資金的流動性，緩解中國目前沿海港口集疏運體系不合理的問題。但是該政策仍可能誘發某些連鎖反應：第一，中國多數港口仍以公路為主要集疏運手段，鐵路系統尚未完善，而受基礎設施條件等諸多限制，水水中轉目前在費用、時間、運力等方面尚不具備競爭力；第二，“入世”后，根據WTO 相關規則的要求，中國出口退稅率持續下降，啟運港退稅政策的效果也不斷縮水；第三，中國沿海港口腹地交叉嚴重，沿海港口競爭激烈，一些港口為了排名，寧可將外貿箱運至國外港口中轉，也拒絕交給國內的競爭對手中轉；第四，為了能夠加快貨物處境流程，很多企業選擇到上海進行中轉，這將增加其海運物流運輸成本，加重上海港口負擔，如果相關措施未能及時跟進，將會造成洋山和外高橋港區的擁堵。

3）智力投入及創新問題

在互聯網時代，信息流動快速，人員往來便捷，智力投入與創新中的要素選擇幾乎不受地理限制，智力支持也不再局限于一城一地。相形之下，《實施意見》提出支持上海高級國際航運學院的建立，促進上海國際航運研究中心、上海國際航運信息中心的建設和發展，同時推動上海組合港管委會辦公室、上海國際航運中心發展促進會開展有關研究。上述機構組織全部分布于上海當地，缺乏跨行政區劃的智力創新與交流亮點。事實上，國內的航運研究咨詢機構分布廣泛，上海、北京和大連等地各具特色，北京的水運科學研究院、交通科學研究院中交水運規劃設計院，以及大連海事大學等，均有著一批智力和智慧組織機構與人力資源輸出，完全有實力為上海自貿區下的航運及其政策提供強有力支持。

綜上，上海自貿區下航運政策的實施推廣缺乏大環境的配套支持，需要各地方機構協調跟進。上海自貿區既是上海的，更是全國的，航運市場具有其不可分割性，應集中全國之力發展上海自貿區，為其提供源源不斷的智力投入與創新支持。

4）負面清單下的開放問題

中國以往的航運政策采用肯定式的正面清單管理模式，根據世貿組織海運服務承諾表，中國對國際海上船舶運輸（即大海服務）、海運理貨服務、集裝箱堆場服務、海運代理服務等均采用正面承諾，用肯定的方式表示國家政策所允許外商投資的航運業務領域。

上海自貿區首次創新采用了負面清單管理模式，僅規定了中國禁止的航運業務，大大強化了開放力度，但此做法也不免對政府今后的政策方針制定產生了一定壓力，對中國航運開放格局也產生了新的不確定性影響。由于新的管理模式只是涵蓋了被禁止的航運業務，隨著中國航運業發展和市場開放，新的航運業務或將應運而生，而負面清單管理模式無法完全對航運業的新情況進行覆蓋，會導致一些航運企業利用該模式下的政策空白，使得國外一些原本不該進入國內市場的業務流入國內，對國內企業產生不必要的沖擊和競爭壓力。

3.上海自貿區下的航運政策復制性分析

從航運管理角度看，上海自貿區的航運管理方法和手段大都具有可借鑒性。上海自貿區下的航運政策重心就在于擴大開放，諸如船舶登記政策、航運市場開放政策、國際船舶管理市場準入政策等，都具有一定的可復制性。雖然這些政策的實施暫時會對中國當前航運市場造成一時波動，但從長期來看，這種波動甚至沖擊將會轉化為中國航運業持續改革的動力，有助于形成穩定的航運格局。

從航運政策角度看，雖然上海自貿區進行制度創新，先行先試，最終會形成可復制、可推廣的經驗，但是鑒于航運業本身的特性及其市場容量，個別政策推廣難度較大，甚至難以被國內其他港口簡單復制。

一是航運支持政策難以擴大。沒有一個國家會有不同的區域性指數，也沒有一種貨物能運用不同的運價指數，航運支持政策下提到要支持上海開展中國進口干散貨、原油等大宗散貨運價指數的編制和發布工作，上海航運交易所作為中國唯一一家國家級航運交易所，其信息加工與發布的功能不可被其他港口城市所取代，否則會引發中國信息交易平臺的混亂。

二是沿海稍帶試點政策難以復制。沿海稍帶試點政策難以在全國范圍進行推廣，過多港口采用沿海稍帶試點政策將會引發中國港口全面開放，使得過多外輪流入中國，造成國內運輸市場混亂，導致政府對運輸業監管的難度加大。

三是負面清單管理模式難以推廣。清單的制定面臨來自市場和政府的博弈，一方面，清單名單不可能太長，否則就違背了國際通行規則，與改革初衷相背離；另一方面，清單過短，在事后監管缺乏機制和經驗的情況下，風險難以防范。負面清單管理其實就是做減法，即“法無禁止即可”。中國在加入WTO 時實際上使用的還是正面清單，上海目前在還在為負面清單做一些準備，短期內難以全面鋪開，國內其他港口暫時不能緊跟此政策，只得先從“正面清單”入手。

三、上海自貿區框架下的航運政策未來趨勢

作為中國自由貿易區的試驗性區域，上海自貿區航運政策在船舶登記、啟運港退稅等諸多方面都進行了創新，這些政策的實行將會產生可供借鑒和復制推廣的經驗，既帶動中國總體航運政策的創新，又可在天津濱海新區和東疆保稅港區等其他港口城市復制推廣。

1.基于創新的上海自貿區下的航運政策發展趨勢

上海自貿區出臺的一系列航運政策將引導中國航運政策未來的走勢，帶動中國航運政策的創新與跟進，其中航運軟實力的打造將是重中之重。

攝影：Thomas Fischler

1）上海自貿區將帶動中國航運政策的創新

上海自貿區成立后，政府出臺了一系列航運新政策，既有船舶登記政策，又有啟運港退稅政策等；既有政策的調整，又有負面清單管理模式、沿海捎帶政策等全新航運政策的出現。上述政策解決了糾纏已久的航運業重大疑難問題，是我國航運政策的重大創新與突破。未來，隨著航運業的不斷發展，新情況、新問題將不斷出現，而之前的重大問題也具有延展性。如在沿海運輸市場的開放問題上，現行沿海捎帶試點政策允許中資非五星旗船舶在國內開放港口與上海港之間開展進出口集裝箱捎帶業務，進一步開放了中國沿海運輸市場。從技術上講，支線運輸的干線銜接，進而形成干支網絡，是集裝箱運輸的客觀要求，沿海捎帶政策滿足了這一要求；但從政策角度來說，沿海捎帶政策打開了中國沿海運輸市場的封閉閘門，未來是否會繼續擴大，集裝箱班輪運輸的國內市場和國際市場是否會合成一個，這一問題必將成為多方博弈的焦點，由此將帶動中國航運政策的進一步創新。

上海自貿區航運政策的出臺及實施，將為中國航運政策的創新機制提供良好的借鑒意義和寶貴的經驗積累。在上海自貿區航運政策的帶動下，未來中國將出現更多航運政策的創新。航運政策將以環環相扣的鏈條形式、成批次的集群方式陸續出現。

2）航運軟實力的打造將是未來中國航運政策創新的重點

中國港口基礎設施、吞吐量及船隊規模等航運硬實力方面已達世界前列[10]，但在航運服務、信息、研發、教育等航運軟實力方面仍與國際先進水平有一定差距。[11]《實施意見》提出一系列航運支持政策，包括支持運價指數制定與發布、建立船舶交易信息平臺、完善航運發展基金、設立高等航運學院、支持創新機制等，都體現了中國對提升航運軟實力的重視。未來，隨著國家經濟轉型，港口吞吐量增速放緩，航運軟實力提升將逐步成為中國未來航運政策關鍵。中國已是航運大國，要實現從航運大國到航運強國的轉變，提高航運軟實力是關鍵。因此未來創新航運政策以進一步提升航運軟實力，會是中國航運政策創新的重點。

2.基于推廣的上海自貿區下的航運政策發展趨勢

上海自貿區先行先試的目的就是為了形成可供借鑒的經驗，以在中國范圍內推廣實施。考慮到沿海捎帶試點、航運支持等政策的不可復制性，在此重點分析國際船舶登記制度、啟運港退稅等項政策的推廣前景。

1）國際船舶登記制度的推廣

上海自貿區下的國際船舶登記制度成功實施后，未來可推廣至中國其他港口。在上海自貿區成立前，《天津東疆保稅港區國際船舶登記制度創新試點方案》（簡稱《試點方案》）就獲得交通運輸部批復同意，該《試點方案》在保障安全的前提下，有選擇地放寬準入條件，從登記條件、船員配備、登記種類等方面進行了創新。但與上海自貿區下的國際船舶登記制度相比，天津東疆保稅港區下的國際船舶登記制度的開放程度沒有上海自貿區高，如天津東疆保稅港區要求外商出資額低于50%。未來可以將上海自貿區的國際船舶登記制度推廣至天津東疆保稅港區，以進一步放寬其船舶登記的限制。此外，大連、廣州等其他沿海大型港口也可在未來引入該制度，以吸引更多船舶在中國登記，擴大港口的影響力。

但考慮到市場容量的限制，國際船舶登記制度難以在全國大范圍推廣。此外，國家對于船舶登記的細節應予以謹慎考慮并加以限制，如該制度下登記的船舶是否可以進行國內運輸等。隨著國際船舶登記制度的推廣，各港口城市在船舶登記領域的競爭將日趨激烈。

2)啟運港退稅制度的推廣

《實施意見》提到擴大啟運港退稅政策的試點范圍，增強上海港的輻射作用。這一政策要求以上海港作為中轉港，增加了可作為啟運港退稅政策的支線港口數量。但目前，只上海一個中轉港和其多個支線港構成不了網絡，需要更有多中轉港和其支線港共同協調發展才能形成網絡經濟效應。由此可見，啟運港退稅制度的推廣將是中國航運業發展的必然趨勢。未來中國可以選取更多的沿海港口作為啟運港退稅的中轉港，以達到最佳的綜合經濟效益。

但是，中轉港的數量不能過多，過多中轉港會造成過渡競爭、資源浪費，又達不到理想的經濟效果，因此該政策只能有限的推廣，在部分港口進行。在這種大趨勢下，未來圍繞中轉港的競爭會日益突出，包括對獲得批準作為啟運港退稅中轉港的許可的競爭以及獲批后各中轉港對于貨源的競爭。

四、結語

上海自貿區下出臺的船舶登記政策、啟運港退稅政策、負面清單管理制度、沿海捎帶等政策，實現了中國航運政策全新的突破與創新，翻開了中國航運政策的嶄新一頁，既有助于推動中國航運政策創新機制的形成，帶動中國航運政策總體創新；又有助于積累可供復制的有益經驗，為國際船舶登記和啟運港退稅等項政策的推廣復制提供契機。

[1]楊海濤.國際船舶登記法律制度研究[D].大連海事大學,2013.

[2]張泠文.船舶登記制度研究[D].上海海事大學,2007.

[3]孫妍 熊水湖.特案免稅政策利好五星紅旗船隊壯大[N].中國交通報,2007-07-09A01.

[4].洋山港率先試點“保稅船舶登記”[J].港口經濟,2012（4）:62.

[5]張明香，韓玲冰．營業稅改增值稅對航運企業的影響[J]．中國港口，2012（12）：22-24.

[6]滬生.上海建設自貿區的航運看點[J].中國遠洋航務,2013,10:24-25+10.

[7].負面清單[J].天津經濟,2013,10:83.

[8]張國發.中國沿海運輸展望及沿海運輸權問題[J].中國遠洋航務,2008,12:44-45+8.

[9]歐莉.航運產業基金，一聲嘆息[N].中國水運報,2013-02-01001.

[10]陳海.提升軟實力打造航運強國[J].中國水運,2009,05:14.

[11]馬碩.軟實力是建設上海國際航運中心的關鍵[J].水運管理,2007,05:1-4+29.

攝影：Thomas Fischler