我國信訪制度的變遷與思考

◎ 文/龔維斌

我國信訪制度的變遷與思考

◎ 文/龔維斌

信訪制度起源于1951年。信訪，從本意上看，包括寫信和走訪兩種形式。隨著時代的發展變化，寫信的形式有寫書信、打電話、發電子郵件，甚至視頻對話；走訪也有了群眾上訪和領導下訪等多種形式。信訪制度的起源與發展是與信訪機構的誕生和發展密切相關的。20個世紀50年代初，新中國剛剛成立，領導同志和黨政機關收到群眾的來信和接待群眾來訪的任務很重，原來承擔群眾來信來訪任務的秘書室難以勝任，需要有專門的機構或者專門的人員來從事這項工作，信訪機構隨之產生。半個多世紀以來，我國各級信訪機構的性質、職能定位和工作重點隨著形勢任務的變化，不斷發展。當前，信訪制度已經成為預防和處理社會矛盾的重要機制。

信訪機構的設置

新中國成立以來，隨著政治經濟社會形勢的發展變化，信訪數量不斷增加，先后出現過幾次信訪高潮，對信訪機構及其職能的形成產生了直接影響。

1.1953年，大批復轉軍人和無業人員來信來訪，形成第一輪信訪高潮，促進了各級黨委、政府成立信訪機構

此前，中央辦公廳、政務院秘書廳和其他中央機關已經設立了較為完備的信訪機構，而各級地方國家機關的信訪機構雖然陸續建立起來，但是人員較少，大多為兼職。信訪高潮出現之后，絕大多數省（自治區、直轄市）以及地、縣（市）成立了專門的信訪機構，多數區鄉人民政府指定了專人兼管信訪工作，信訪機構體系初步形成。

2.1956-1957年，建國以來積累的多種社會矛盾引發了新一輪的信訪高潮，促使信訪機構進一步發展

1957年，召開第一次全國信訪工作會議，國務院頒布了《關于加強處理人民來信和接待來訪工作的指示》，第一次明確提出縣以上設立信訪專職機構的要求。中央辦公廳和國務院秘書廳擴充了編制，充實了力量，后來還成立了聯合接待室。各省（自治區、直轄市）的信訪機構也得到了發展，普遍在原有的基礎上提高了規格，網絡更加健全。

3.1978年底，我國進入撥亂反正和改革開放的新時代，有大量冤假錯案平反，有大批人員需要落實政策，這時形成了新中國成立以來的第3次信訪高潮

各級黨委政府抽調大批干部充實信訪機構，在“文化大革命”中受到沖擊的信訪機構得到了恢復發展。1979-1981年我國各級黨政信訪機構迅速完善，機構、人員的數量大約增加了50%-100%。1986年12月，中央辦公廳信訪局、國務院辦公廳信訪局合并為中共中央辦公廳國務院辦公廳信訪局，黨務、政務兩個系統的信訪機構逐步合二為一，自上而下形成較為完整的信訪工作體系。

4.20世紀90年代初我國在經濟體制轉軌的過程中，企業有生有死、就業人員有進有出，社會流動性大大增加，利益格局深刻調整，引發大量社會問題和社會矛盾，形成第4次信訪高潮

1992-2004年，我國信訪總量連續12年攀升。2000年2月，中辦國辦信訪局由內設局升格為國家信訪局（歸國務院辦公廳管理）。隨著中央信訪機構由中辦和國辦內設局升格為部委管理的國家局，地方信訪機構也紛紛升格增加編制，由秘書部門的內設機構變為黨委政府的直屬部門。2004年8月起，中央和地方設立處理信訪突出問題和群體性事件聯席會議，信訪部門的地位得以凸顯。2005年，新修訂的《信訪條例》確立了“統一領導、部門協調，統籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的信訪工作格局”。2007年3月，中共中央、國務院頒布的《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》要求，“加強基層信訪工作機構建設，鄉鎮（街道）、村（居）委會要有相應的機構或人員負責信訪工作，縣（市、區）政府及有關部門要向社區派出接訪員，形成層層有人抓、有人管的基層信訪工作網絡。國有大中型企業和事業單位要根據實際情況設立信訪工作機構，或配備專（兼）職信訪工作人員。”至此，信訪工作體系延伸到基層和企事業單位，信訪的工作網絡覆蓋范圍不斷擴大，組織體系更加嚴密。

關于信訪政策法律法規的演變

1951年6月中華人民共和國政務院頒布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》規定，“縣（市）以上各級人民政府，均須責成一定部門，在原編制內指定專人，負責處理人民群眾來信、并設立問事處或接待室，接見人民群眾”。該決定成為此后設立信訪機制的法規依據，但未對職責做出說明。

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1957年11月，國務院頒布了《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》規定，“縣以上人民委員會一定要有專職人員或者專職機構，負責建立制度，組織分工，進行督促檢查，綜合研究，交流經驗，并且直接處理一些問題。”這是第一次對信訪機構職責作出簡要說明。

1963年10月國務院起草了《國家機關處理人民來信和接待人民來訪工作（草稿）》，但是由于“文化大革命”爆發，這項工作中斷。

1982年2月，中辦、國辦聯合下發《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》規定，各級黨政機關信訪部門的基本任務是：受理本地區、本系統和上級領導機關交辦的來信來訪問題；定期綜合研究人民群眾來信來訪的情況和問題，及時向有關黨政領導機關反映，并提出解決問題的建議；向有關地區、部門和單位交辦來信來訪的問題，并有責任督促、檢查，直到解決為止；協助黨政領導機關檢查本地區、本系統的信訪工作，發現問題，解決問題，組織交流經驗。這個文件首次對信訪部門的職責進行全面規范表述，并且涵蓋黨政兩大系統，但是由于它還是草案，不具有法規的權威性。

1995年10月，國務院頒布了《信訪條例》。這個條例并不是專門針對專門的信訪機構制定的，而是針對各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門制定的。條例規定，“縣級以上各級人民政府及其所屬部門按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負責信訪工作的機構（簡稱信訪工作機構）或者人員，負責具體受理、辦理信訪事項”，并未對信訪部門的職責做出明確規定。

2000年2月，中央辦公廳、國務院辦公廳下發《國家信訪局職能配置、內設機構和人員編制規定》，以內部文件的形式規定國家信訪局的主要職責為：負責處理國內群眾和境外人士給黨中央、國務院的來信，接待群眾來訪，保證信訪渠道暢通；及時、準確地向黨中央、國務院和中共中央辦公廳、國務院辦公廳領導同志反映來信來訪中提出的重要建議、意見和問題；綜合分析信訪信息，開展調查研究，提出制定有關方針、政策的建議；承辦黨中央、國務院和中共中央辦公廳、國務院辦公廳領導同志交辦的信訪事項，督促檢查領導同志有關批示件的落實情況；向地方和部門交辦信訪事項，督促檢查重要信訪事項的處理和落實；協調處理跨地區、跨部門的重要信訪問題；協調處理群眾集體來京上訪和異常、突發信訪事件。除此之外，還規定了信訪部門內部管理及信訪系統工作的職能。

2005年1月，國務院頒布新修訂的《信訪條例》，規定“縣級以上人民政府信訪機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構”，履行下列職責：受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項；承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項；協調處理重要信訪事項；督促檢查信訪事項的處理；研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議；對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪機構工作進行指導。由于該條例是行政法規，沒有涵蓋也不適用于行政機關以外的特別是黨委系統的信訪機構。

信訪制度的改革和完善

（1）處理民眾訴求、保障信訪權利的職能。信訪制度具有下情上達的功能，是國家治理中信息搜集和信息反饋的有效工具。通過梳理信訪案例可以透視社會問題和政治問題的特點和規律。

（2）政治溝通的職能。信訪制度具有民主參與的功能，是民意表達和參政議政的重要途徑。公民通過信訪表達政治訴求，可以反映政策上的問題，也可以反映自己的意見和主張，這些可以成為政治決策的重要參考和黨政機關與普通群眾政治溝通的橋梁。

（3）權力監督的職能。公民通過信訪渠道將國家機關在履行職責過程中的違法或不公行為反映到上級機關，既要求國家對其私人權利進行維護和救濟，也是對某些官員違法亂紀行為的控訴，對于公共權力有獨特的監督制約作用。

（4）預防和處理社會矛盾的職能。如果說信訪機構的前3項職能是與從信訪機構誕生那天起就與生俱來的，那么預防和處理社會矛盾的職能則是2000年以后由于社會矛盾凸顯新增加的職能。這項新職能則有后來居上之勢，越來越成為信訪的主要任務。

2.信訪制度有助于預防和化解社會矛盾

進入新世紀以來，在全球化、市場化、工業化、信息化和城市化快速推進過程中，我國發展既面臨著前所未有的機遇，也面臨著前所未有的社會矛盾。當前，社會矛盾和糾紛高發頻發，突出地表現在征地拆遷、企業改制、勞動爭議、社會保障、醫療糾紛、環境保護、食品藥品安全等諸多領域，并主要以信訪和群體性事件等形式表現出來，給社會和諧穩定帶來挑戰和壓力。一般來說，社會矛盾和社會糾紛解決機制包括訴訟、仲裁、調解及其他任何在第三方主持或參與下解決糾紛的方式。人們選擇何種矛盾和糾紛解決機制，取決于這種機制是否方便、廉價、高效、公正。

（1）20世紀80年代以來，信訪已越來越成為一種重要的社會矛盾和糾紛解決的機制。其一，社會矛盾急劇增加并相互交織，社會主體對糾紛解決的需求更加多元化，而行政、司法系統因自身存在著門檻較高、公信力不高等弊端，無法有效回應群眾需求，致使很多本應通過行政復議、訴訟等正式渠道處理的問題，也涌進了信訪部門。其二，隨著信訪形勢日益復雜嚴峻，群體性信訪等信訪案件的社會影響大，民眾關注度高，使得國家承受巨大壓力，而不得不對信訪問題進行直接干預，這種干預產生的效果又大大提高了上訪者對信訪制度解決問題的預期。

（2）信訪制度可以有效預防社會矛盾和糾紛。群眾通過信訪方式表達意見、建議、不滿和訴求，本身具有宣泄不滿、釋放心理壓力的作用，有利于疏導社會情緒，起到社會減壓閥的功效，可以防范社會沖突的發生。群眾通過信訪表達個體利益訴求，對公共權力進行監督，有利于國家懲治違法亂紀行為，從而間接起到預防和化解社會矛盾的功能。另外，通過信訪渠道，黨政機關可以了解群眾的訴求，把握民情民意，有利于及時發現帶有普遍性、趨勢性和政策性的問題，把問題比較集中、公民反映比較強烈的問題上升到政策層面來加以解決，而不是就事論事，從而有效防止此類問題再次發生。

3.信訪制度需要改革

國人歷來有相信清官的傳統，不習慣、不善于利用法律手段維護自己的權益，更由于門檻低、成本小、效率高等多方面的原因，信訪日益成為補充甚至替代正式的社會矛盾和糾紛解決方式。然而信訪解決糾紛功能的擴大化也導致了信訪制度與正式渠道之間的緊張關系，打破了各種糾紛解決機制之間的內在平衡，一些人開始“信訪不信法”，法律的權威受到挑戰。正是在此背景下，有人開始質疑現有信訪制度和做法，一些人提出“信訪功能回歸”、“信訪功能重新定位”等觀點，有人甚至主張要弱化甚至取消信訪制度。

面對日益高發的信訪洪流，面對信訪制度在預防和解決社會矛盾過程中存在的固有不足和諸多新問題，2013年起我國政府已經開始把改革信訪制度作為一項重要任務提出，并且出臺了一系列重要改革舉措，如鼓勵群眾多利用現代信息手段表達意見、建議和訴求，多上網、少上訪；建立涉法涉訴信訪事項依法終結制度，引導群眾“訴訪分離”，堅持依法解決群眾信訪訴求、規范信訪秩序等。

（作者系國家行政學院應急管理培訓中心主任）

編輯：張涵