深化北京市國資國企改革之策

市政協經濟委員會

北京市國有企業在全市經濟社會發展中具有舉足輕重的重要作用。進一步完善本市國有資產管理體制，全面深化本市國有企業改革，是關系首都經濟發展和社會穩定的重大戰略任務。近年來，北京市國資國企改革發展取得了諸多成績，但改革仍處于過程之中，需要進一步解決的問題仍然很多，尤其是國有經濟布局結構還不夠合理，以管資本為主加強國有資產監管的體制機制尚未形成，國有企業發展方式仍比較粗放，各種社會負擔過重，企業經營機制尚不能與市場經濟體制完全契合，推進混合所有制改革面臨諸多難點。

國資國企改革存在的主要問題

問題之一：國有經濟布局結構尚需優化。國有經濟布局不盡合理。一是大多數企業仍分布在傳統產業，或處于產業鏈、價值鏈的中低端環節，發展模式較為粗放，技術水平偏低，質量效益不高，部分企業存在同業競爭現象。二是在糧油食品、醫藥、電子信息、精密儀器等行業和領域，產業集中度仍明顯偏低，行業控制力、影響力不夠。三是戰略性新興產業發展速度較為緩慢，缺乏投資新興產業的整體戰略謀劃。

國有資本流動性較差。資本固化問題在不同程度上仍然存在，導致國有資本難以有效集聚和集中。國有資本合理流動機制不健全，一級企業多為傳統集團公司，缺少專業的國有資本投資運營主體，資本配置效率較低。

問題之二：國有資產管理體制仍需完善。政府、企業、市場三者關系需要進一步厘清。一是政府職能轉變比較緩慢，“管資產”與“管企業”混淆，企業市場主體地位沒有真正落實。二是國有企業的責任目標過度多元，既要求經營機制市場化，又有許多行政化的管理約束。三是目前對國有資產和國有企業實行“橫到邊、豎到底”的管理模式，管理幅度過寬而且過度向下延伸，一方面政府管不過來，另一方面市場對資源的配置調節作用難以充分發揮。

國有資本經營管理體制亟待完善。一是國有資本分類授權、分類經營、分類監管的體制機制還沒有明確，從“管企業”向“管資本”的角色轉變緩慢，國有資本授權經營內容不明晰、責權利不對等現象仍然存在，出資人對國有資本代表還沒有實現充分授權。二是國有資本預算管理模式有待創新。國資監管機構只能編制所監管企業的資本預算，沒有形成完整的國有經濟布局和結構調整的資本預算制度體系，達不到從整體上推動國有經濟布局調整的目的。

問題之三：國有企業經營機制亟需轉變。公司治理結構還需進一步規范。一是國有獨資公司董事會與經理層高度重疊，外部董事比例偏低，沒有建立以外部董事制度為主要內容的董事會制度，缺少有效制衡的體制基礎，存在內部人控制的風險。二是董事會職能不健全，尤其是對高級管理人員的選聘權和考核獎懲權沒有真正落實，董事會的獨立性和權威性需進一步增強。

長效激勵約束機制尚未建立。一是考核評價對企業功能定位和績效關鍵驅動因素的考慮不足，收入分配不合理現象仍然存在，業績考核體系的針對性和精準化有待增強。二是缺乏資本、技術、管理等要素參與分配的有效機制，存在企業生產經營周期性與收入分配增長相對剛性的矛盾，企業多元化發展與單一收入分配調控模式的矛盾。另外，市場化選人用人機制尚有待完善。

問題之四：發展混合所有制面臨諸多難點。缺乏頂層設計和整體規劃。對不同行業和領域引入非國有資本的開放程度缺少明確的指導意見，發展混合所有制目的不明確，途徑不清晰，缺乏國有資本與非國有資本融合發展的頂層設計和整體規劃。

配套法律法規政策不健全。一是促進混合所有制經濟發展的配套法規政策和操作辦法還不完善，導致國有企業改革動力不足、非公資本卻步觀望。二是混合過程中存在“資本不平等、產權不平等、股權不平等、身份不平等”的現象，成為非國有資本進入的主要障礙。三是缺少對民間投資主體信譽、業績和投資戰略意向的評價體系，缺少與民間投資主體溝通交流、合資合作的市場化平臺。

另外，還存在一些體制機制制約現象和國有資本混合（轉讓）通道不暢的問題。

問題解決之策

深化國資國企改革關系到首都經濟發展和社會穩定的大局。我們應認真貫徹落實十八屆三中全會精神，適應市場化、國際化的新形勢，以優化國有經濟布局結構、完善國有資產監管體制、切實轉換企業經營機制、積極推進混合所有制改革為重點，推動國有經濟健康可持續發展，全面提高國有企業作為市場主體的活力和競爭力。

對策之一：突出北京特色，優化國有經濟布局結構。優化本市國有經濟布局結構，應準確把握首都城市功能定位，充分發揮科技創新資源優勢，體現服務經濟占主導的經濟結構，突出北京特色，努力提升國有資本配置效率。

積極推進國有經濟布局結構調整。北京市國有企業功能作用應主要體現在保障特大型城市運行、維護市場穩定、帶動產業升級、促進區域經濟發展等方面。在將更多的國有資本集中到城市公共服務類、特殊功能類和戰略支撐類企業的同時，本市國有經濟布局結構調整還要注重以下幾點：一是要強化以服務經濟占主導的國有經濟配置結構，使國有資本在三次產業中的布局結構更趨合理；二是要充分利用首都科技創新資源優勢支撐北京國有經濟發展，努力提高國有企業技術創新的能力；三是充分考慮首都城市功能調整和京津冀一體化戰略的需要，積極引導基礎設施建設類國有企業和部分工業類國有企業向北京周邊地區輻射發展，加快北京市國有資本區域布局，在京津冀協同發展中發揮帶動作用。

加快提升國有資本配置效率。一是明確國有資本優先配置的領域，提高國有資本集中度，將市屬國有資本更多投向符合首都城市性質和功能定位的重要行業和關鍵領域。二是建立健全國有資本合理流動的機制，在一級企業改組改造若干國有資本運營公司和國有資本投資公司，優化資本配置效率，不斷提高資本運作水平。三是對競爭類企業，應通過重組整合，提高產業集中度，完善市場退出機制，使國有資本向具有優勢的行業和領域集中，向優勢企業和高端產業鏈集中，努力提高企業的市場競爭能力。

對策之二：以管資本為主，加快完善國資監管體制。改革完善國資監管體制，要從“管企業”逐步過渡到“管資本”，改革監管理念和監管方法，完善相關監管制度，探索建立更加符合市場經濟要求的國有資產監管體制。

理順政府、企業、市場三者關系。一是推進簡政放權，切實轉變政府職能。政府部門實施宏觀調控、市場監管、行業管理等公共管理職能，要以尊重市場規律為前提，最大限度減少行政審批，簡化程序、提高效率；國資監管機構履行出資人職責，要按照使市場在資源配置中起決定性作用的要求，進一步發揮市場機制作用，減少微觀管理，變“管多”為“管好”，適應企業市場化改革方向，為國企改革創造良好的外部環境。二是重點完善公共服務類國有企業監管體制，建立健全公共服務購買體系，運用市場機制保障公共服務。加快建立企業與政府間有關服務補償的規范合同關系，探索成本補償、收入補償、價格補償、定量補償、定向補償等多種補償方式；加快建立基于保障城市公共服務和提高企業運營效率的價值傳導機制，疏通政府財政資金、國有資本經營預算、企業經營性資產收益等多種補償渠道。

探索實施國有資本監管新模式。一是建立國有資本代表制度，制定統一有效的選聘、履職、考核和監督機制。探索提名權與任命權分開，國有資本代表由國資監管機構提名，由市委、市政府任命，確保國有資本代表的專業性和權威性。二是建立健全國有資本保值增值率約束機制。根據行業發展規劃和產業結構調整需要，科學設定國有資本保值增值率，將其作為國有股東參與公司治理的一個核心參數，需要大力發展的行業，可適當調低保值增值率要求，需要限制發展的行業，則提高保值增值率要求。三是加強審計監督，推進全面預算管理體系。

對策之三：堅持市場化方向，切實轉換企業經營機制。以市場化為導向，加快國有企業股權多元化改革步伐，完善法人治理結構，推動企業經營機制轉換，構建合格的市場經濟主體，充分激發國有企業活力。

建立規范的法人治理結構。一是加強董事會建設，健全董事會各項職能。二是完善監事會工作機制。

健全市場化導向的選人用人和管理機制。一是完善企業領導人員市場化選拔任用機制，創新選拔方式方法。二是在市場化程度較高的企業建立健全職業經理人制度，充分發揮企業家作用。

完善考核評價和激勵約束機制。一是探索實施分類考核。二是創新收入分配分類調控機制。三是建立高管團隊與股東利益一致、風險共擔的激勵約束機制。

對策之四：積極推進國有企業混合所有制改革。發展混合所有制經濟，其實質是探索公有制經濟與市場經濟能否結合及怎樣結合的經濟體制改革問題。應著重解決好兩個層面的問題：一是制度導向層面，重點處理頂層設計和基本原則問題；二是具體操作層面，重點把握股權配置、治理機制、配套政策等環節。

以行業分析為前提，做好改革頂層設計。國資監管部門應會同相關管理部門，對國資國企所涉及行業的具體情況進行細致研判，建立健全企業資源價值評估體系。在此基礎上，合理劃定不同行業和領域引入非國有資本的開放程度，以及國有資本加大投入力度的行業和領域。堅持通過市場機制引入非國有資本，對國有企業發展混合所有制過程中具有共通性和涉及全局的重大事項，做好改革頂層設計，統籌規劃，有序推進。

把握改革基本原則，探索多種混合方式。對完全競爭領域，應創造條件推動企業改制上市，也可探索建立優先股和金股機制，積極引入各類投資者，實現投資主體多元化；對戰略保障性行業的進口、流轉和銷售環節，可通過引入產業投資基金、政府引導資金以及開放重點工程項目的方式，允許非國有資本以參股或特許方式，更多參與產業鏈、價值鏈部分環節運營；對基礎網絡性行業的配套、增值服務環節，可吸引有助于提升技術、管理、價值的民營企業或創投資本，通過出資入股、收購股權、認購可轉債、融資租賃、知識產權合作與授權等多種方式參與國企改制重組，亦可實行“國有民營”；對公用事業領域，可通過證券市場發展成為公眾公司，實現國有資本與非國有資本充分融合。另外，還要合理配置股權結構，防止國有資產流失；健全公司治理機制，增強企業內生動力。

責任編輯：譚 丁