全面推進依法治國必須加強和改進黨的領導

劉學軍

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”為實現這個總目標，提出了“五個堅持”的要求，其中第一個堅持就是必須“堅持中國共產黨的領導”。黨的領導在四中全會《決定》中出現頻次之多，引人關注。對此必須作全面、準確理解。通觀《決定》全文，可以清晰看出黨的領導在全面推進依法治國戰略進程中有著雙重蘊意：既要加強黨的領導來保證全面推進依法治國的有序進行，又要改進黨的領導以防止通過黨的領導名義干擾依法治國進程。

全面推進依法治國必須堅持黨的領導

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。辦好中國的事情關鍵在中國共產黨，全面推進依法治國，關鍵也在中國共產黨，黨的領導是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。改革開放以來，正是在中國共產黨領導下，我們明確了一定要靠法制治理國家的原則，也就是為了切實保障人民民主，防止“文化大革命”那樣全局性錯誤的再次發生，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和權威性，使之不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。這也是我們在新的歷史起點上進行法治建設的基本理念。這種理念已經轉變為憲法精神，我國現行憲法明文規定：中國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下進行社會主義現代化建設。

堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。正是在中國共產黨的領導下，20世紀90年代，我們果斷開啟社會主義市場經濟建設，進一步奠定了法治建設的經濟基礎，使中國的法治建設進入了新的更高的發展階段。幾年之后，又將依法治國確立為治國基本方略，確立建設社會主義法治國家為社會主義現代化的重要目標，提出了建設中國特色社會主義法律體系的重大任務，并將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”載入憲法。進入21世紀，中國的法治建設在中國共產黨領導下繼續向前推進，社會主義民主更加完善、社會主義法制更加完備，將“國家尊重和保障人權”載入憲法，依法治國基本方略得到全面落實，成為全面建成小康社會的重要目標。

黨的領導和社會主義法治是一致的。社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。世所共睹，正是在中國共產黨領導下的法治中國建設過程中，中國共產黨依法執政能力顯著增強，科學執政、民主執政、依法執政更加自覺和堅定。中國共產黨領導人民制定憲法和法律，同時以憲法為根本的活動準則，在憲法和法律的范圍內活動，堅持憲法和法律至上，帶頭維護憲法和法律的權威，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。通過領導立法、帶頭守法、保證執法，中國共產黨執政地位不斷鞏固。同時，中國共產黨在通過經濟社會發展改善人民的生存權和發展權的同時，還高度重視通過憲法和法律保障公民的基本權利和自由，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的權利。隨著法律規定、司法體制、維護權益機制的不斷完善，人權在立法、執法、司法等各個環節得到了更加充分的保障，人權事業全面發展，公民的政治、經濟、社會、文化權利得到切實尊重和全面保障。總之，人民當家作主得到了充分實現。

全面推進依法治國必須改進黨的領導

加強黨的領導必須切實改進黨的領導，對此，我們黨有著清醒的認識。十八大報告指出：要“提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。”“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”十八屆三中全會進一步指出：“全面深化改革必須加強和改善黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨，提高黨的領導水平和執政能力，確保改革取得成功。”四中全會《決定》更是做了明確要求：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”“各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。”凡此種種，都包含著非常確定的理念：全面推進依法治國，必須改進黨的領導。

改進黨的領導方式和執政方式，就是黨要依法執政。這是由我們政治制度的特點決定的。在我國，共產黨是現代化建設事業的領導核心，黨的所作所為，對包括依法治國在內的所有工作都有著決定性影響。鄧小平早就指出：辦好中國的事情關鍵在中國共產黨。在新的歷史起點上，習近平總書記再次強調：實現黨的十八大確定的各項目標任務，進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，關鍵在黨。因此，推進依法治國這項戰略工程的關鍵在于中國共產黨能否真正做到依法執政。

改進黨的領導方式和執政方式，切實做到黨依法執政，是我國社會總體上進入現代化中期發展階段的內在要求，不是某個集團或個人的主觀意志所隨意能夠決定的，是在新的歷史起點上國家治理體系和治理能力現代化的需要，我們必須適應而不可背離這個需要。發展中國家現代化進程的歷史經驗表明，在早期階段需要通過權力集中的制度模式強力推進本國現代化進程，但當現代化水平有了明顯提高以后，或者說，現代化進程進入中期階段和向高級階段轉變這個歷史節點以后，權力集中的制度與社會經濟發展之間的矛盾就日益顯露，不再適應新形勢下的社會利益訴求需要了，執政集團必須進行相應調整。調整的方向，就是現代政治發展的兩個鮮明指向：民主和法治。這是人類社會現代化進程的政治發展潮流，順之則昌，逆之則亡。

三中全會已經確立了今后我國全面深化改革的戰略任務，總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。民主化和法治化就是國家治理體系和治理能力現代化的總體現，也是中國特色社會主義制度的題中應有之義。按照民主化法治化的要求改進黨的執政方式，總的說來就是習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上所說的“四個善于”：善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。也就是說，在依法治國、依法執政的治國方略下，我們黨作為領導力量，不能直接通過紅頭文件對國家和社會發號施令，不能直接以本黨組織成員的身份對國家和社會的成員發號施令，不能直接以本黨組織的名義實施對國家和社會的領導。這在根本上符合馬克思主義的政治發展邏輯，是推進依法治國的關鍵所在。

堅持和改進黨的領導

沒有相應制度和工作機制的保證，堅持和改進黨對全面推進依法治國的領導就是一句空話。因此，要健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調，完善黨委依法決策機制。

通過各級人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的黨組織領導和監督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執法犯法、違法用權等行為。黨領導人民制定憲法和法律，也必須帶頭遵守憲法和法律，更負有通過相應黨組織，領導和監督國家機關及社會團體遵守憲法法律的責任，特別是要監督國家機關及社會團體中的黨組織和黨員模范遵守憲法法律。

加強黨內法規制度建設，完善黨內法規制定體制機制，形成配套完備的黨內法規制度體系，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。依照黨內法規嚴格治黨，是中國特色社會主義政治制度的必然要求和依法治國的題中應有之義。治國必先治黨，治黨務必從嚴。要讓國家和社會守規矩，必須執政黨自身就守規矩。這個規矩在一定意義上說還要嚴于、高于憲法和法律，因為進入執政黨隊伍的人不是普通老百姓，而是有著高于普通老百姓追求的先進分子，對這些人的要求就應該嚴于、高于普通老百姓。

提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。要通過實實在在的業績考核，淘汰那些缺少法治思維和依法辦事能力的干部，啟用那些善于運用法治思維和具有依法辦事能力的領導干部，形成明確的干部考核任用導向和機制，為推進依法治國提供制度和機制保障。

推進基層治理法治化。習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上的講話中指出：涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層，要堅持工作重心下移，深入實際、深入基層、深入群眾，做到知民情、解民憂、紓民怨、暖民心。因此，全面推進依法治國，大量的工作也在基層，必須發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，讓最廣大的基層人民群眾切實感到法治中國的成就，享受到依法治國的實實在在的成果。

加強社會主義法治文化建設。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。再完美的現代法律規范體系，再完美的現代法律制度，如果沒有人民群眾發自內心的擁護和真誠信仰，就會變成廢紙一堆。法律的權威源自增強全社會厲行法治的積極性和主動性，必須在全社會形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。要使法治意識融入市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范，真正在國家和社會生活中變成須臾不可離開的靈魂。

（作者：中共中央黨校政法教研部副主任、教授）

責任編輯：杜梅萍