民族鄉政府技術效率：基本元素、制約與提升

許應祥

摘 要：政府技術效率是政府效率的第一要素，其中人員效率是首要元素、組織效率是基礎元素、社會效率是目標元素。特殊的外部行政環境、尷尬的政權性質定位、滯后的管理體制成為主要的制約因素。提升民族鄉政府技術效率需要在政權性質、管理體制、物質技術和人力資源等方面得到有效保障。

關鍵詞：民族鄉；政府技術效率；基本元素；四個保障

民族鄉是我國特有的一種鄉級政權組織形式，為散雜居少數民族管理內部事務、行使當家作主等各項權益起到了極其重要的保障作用。截止2013年底全國共有1088個民族鄉。 政府技術效率是政府效率的第一要素，民族鄉政府技術效率的高低不僅事關我國法律法規、民族政策在農村散雜居地區的貫徹實施，同時也將直接影響到民族鄉的社會管理能力建設。

1 政府技術效率的基本元素

雖然目前學界并沒有就政府技術效率這一概念作出權威的界定，但從現有的文獻來分析，政府技術效率是廣義政府效率的一個不可或缺的組成部分。政府效率內涵的界定實質隱含了政府技術效率的基本內容和主要元素，二者之間存在一種包含與被包含且呈現出成正比的關系。在科技日益發達并普遍運用于政府管理的今天，政府效率首先要求技術上有效，具有較高的技術效率。[1]

（1）人員效率是政府技術效率的首要元素。"人存政舉、人忘政息"道出了自古以來"人"在政府管理中的突出作用。現代人力資源管理理論也充分說明，人是管理之本，在整個政府管理活動中，人始終起著決定性的因素。正如美國經濟學家保羅·克魯格曼（Paul R. Krugman）指出的那樣，東方最好政府的技術效率突出表現在有效率、有績效、負責任的行政官員能夠提供安全和良好的機會，以此改善生活水準。[2]由此可見，人是組織機構的第一要素，人員效率也是政府技術效率的首要元素。

（2）組織效率是政府技術效率的基礎元素。組織是行政管理活動的載體，所有行政活動都必須以組織的形式得以開展。"在行政學科中，不論是公共的還是私人的，基本的'善'在于效率。行政科學的基本目標是花費最少的人力和物力來完成正在進行的工作。因此，效率是行政價值尺度上的最高原則。"[3] 管理科學理論的大部分代表人物一直把研究政府技術效率擺在突出位置，他們一直大力倡導通過政府工作人員、政府組織各內設機構的有機協調與同力合作來提高政府效率。從這個角度來分析，組織效率是政府技術效率的基礎元素，研究政府效率也就必須從政府技術效率著手。

（3）社會效率是政府技術效率的目標元素。公共管理的目標是為了加強和維護現有的基本社會秩序、提高管理的效率與能力、提高服務質量和改善公共責任機制，從而更好地實現社會的民主、平等、公平和正義。"無論在理論還是在實踐上，公共行政對公平與平等的承諾，都應該與對效率、經濟和效能的承諾同等重要。遵循公平和平等原則能夠把我們時代的人民緊緊聯系在一起，同時也使我們與未來一代的聯系更加緊密。"[4] 雖然政府技術效率包含了諸多目標，但社會效率乃是其最重要和最根本的目標元素。

因此，從以上的簡要分析可以看出，政府技術效率它是集政府組織效率、管理效率、行政人員的工作效率、社會效率以及技術運用效率等為一體的綜合性概念。[5]

2 影響民族鄉政府技術效率提升的基本因素

鑒于篇幅所限，本部分僅僅分析直接影響民族鄉技術效率的幾個主要因素。

（1）相對特殊的外部行政環境。"邊遠、山區、閉塞、高寒"等往往是對民族鄉自然環境的真實描述。而相對惡劣的自然環境又深刻地影響著這些地區的經濟社會發展，按照聯合國制定的購買力平價每人每天消費2美元的標準來衡量，在我國至少有60%的民族鄉中還處于貧困線以下，尤其是地處西北、西南的民族鄉，甚至連中部地區的民族鄉也同樣存在發展緩慢的現象，以江西為例，到2010年底，在農民人均純收入上，全省8個民族鄉只有3個達到或超過全省平均水平，仍有一半還沒有達到當地的平均水平。[6] 另外，我國少數民族那種"大分散、小集中，大雜居、小聚居"的分布格局也決定了不同民族在語言文字、風俗習慣、心理模式等方面都有各自的特點，形成了錯綜復雜的社會環境。這些特殊的管理環境在客觀上直接制約著民族鄉政府技術效率的提升。

（2）尷尬的政權性質定位。1954年的憲法確立了民族鄉制度，后因種種原因很長一段時間學界沒能對此進行深入研究。1992年金炳鎬教授對民族鄉政權的性質、地位和作用第一次進行了較為系統的研究，自此部分學者開始關注民族鄉這一政權。從現有的資料來看，對于民族鄉政權定位成為研究的焦點并出現了不同的觀點，形成了以金炳鎬、江家福為代表的"補充說"、以沈林為代表的"獨立說"和以匡自明為代表的"綜合說"等三種較為典型的觀點。正如金炳鎬教授指出，民族鄉的性質和地位具有兩重性，即"明確性"和"不明確性"。 [7] 意即現有的法律法規及相關文件已經明確民族鄉不屬于一級自治地方政權，同時又明確指出它是不同于一般鄉鎮級基層政權。但對于介乎這兩者中間的民族鄉，其性質、其地方到底是什么卻并沒有給予明確加以說明和界定。這種相對"尷尬"的性質和地位間接地制約著民族鄉政府技術效率的提升。

（3）滯后的內外部政府管理體制。從外部體制來看，主要體現在科層制還處于有待大力完善的過程中。"科層制并未死亡，也永遠不會死亡。作為一種組織方式，它從未被充分使用過。"[8]但是在現階段的我國，基層政府尤其是與老百姓聯系密切的鄉鎮政府（包括民族鄉）還在很大程度上存在著不規范履行基本職責，本屬于常規性的業務辦理，也往往可能需要行賄才能推動。[9]從內部來看，與一般鄉鎮政府一樣，民族鄉政府內部管理體制在職能定位、機構調整、行為規范、干部隊伍建設、財政運轉以及各種社會力量的有機整合等六個方面還存在面臨很多的困難。

當然，制約民族鄉政府技術效率的因素還很多，比如信息化程度低，電子政務建設滯后；有關法律法規的不健全等等，限于篇幅，這里不一一列舉。

3 民族鄉政府技術效率提升的有效途徑

（1）政權性質的保障：進一步強化民族鄉的"民族性"。民族鄉的"民族性"不僅體現在名稱等"形式"上，更重要的是體現在機構設置、人事任免、職能配置以及政策的制定與執行等"內容"上。一是機構設置的民族性。每個民族鄉需要設立專門負責管理民族宗教事務的專門機構，配備相應的管理職能和權限，該機構的行政級別應是副科級，由建鄉民族的副鄉長來負責該機構的基本工作；二是領導干部的民族性。《民族鄉行政工作條例》第四條規定，"民族鄉人民政府配備工作人員，應當盡量配備建鄉的民族和其他少數民族人員。"雖然該條例就民族干部配備比例作出硬性和具體的規定，但是在遵循鄉長由建鄉少數民族擔任這一硬性條件外，在實際操作中還需要在政策上就區域內其他少數民族進入政府部門任職給予一定的照顧和傾斜，如比例一般不能低于少數民族人數在全鄉總人口中的比例。三是管理職能的民族性。在配置和行使政府職能時，不僅要重點加強經濟、政治領域的職能，還需要特別注重挖掘、整理和發揚少數民族文化，維護生態平衡以及正確處理民族、宗教間突發事件等社會管理的職能。四是公共政策的民族性。除了政策的制定，尤其需要突出的是政策的執行，即如何把上級的優惠政策因地制宜地得到貫徹實施。"條例"規定的民族鄉優惠政策表現在方方面面，如第十條規定，"縣級以上地方各級人民政府依照稅收法律、法規的規定及稅收管理權限，可以采取減稅、免稅措施，扶持民族鄉經濟的發展。"這些優惠政策需要在實踐中得到切實的貫徹執行，發揮政策的效應最大化。

（2）管理體制的保障：理順民族鄉政府的內外部體制關系。一是理順外部關系。與民族鄉具有直接聯系的外部體制關系，主要包括縣鄉關系和鄉村關系。就縣鄉關系來分析，首先是要實行權力的下放，改革縣鄉條塊分割的管理體制。要"有重點、分層次逐步地把駐民族鄉的條條機構和單位盡可能交給民族鄉政府的管理體制，以便使基層政權把可能掌握的人力、物力、財力等集合起來，把基層社區的各項事業辦好。"[10] 使得民族鄉成為一個完整意義上的政府。二是要建立現代的領導干部選任制度，上級政府要為民族鄉鄉長的直選制度創造良好的條件。站在民族鄉政府的視角來分析，要更高效地協調"鄉政村治"關系，就要變傳統的管理方式為現代的治理方式，讓村組織作為一個平等的治理主體參與到整個政府治理中，充分發揮村級組織在政府和社會治理中的作用和能力，從而為構建和諧的"鄉村"關系提供了基礎保障。二是從內部關系來看，首先是要理順"鄉政"權力的運行體系，進一步增強政府在整個政權建設中的權威和作用；其次是要加強內部事業單位的改革，逐步實現事業單位管理的社會化；再次就是以職能為基礎實現機構的有效重組，提升組織機構運轉效率；最后就要加強組織文化建設，建設學習型政府和一支穩定的重視終身學習的公務員隊伍。

（3）物質技術的保障：增源節流，大力推進電子政務建設。一是財政保障。增源節流，提升民族鄉政府的財政實力。在堅持"鄉財縣管鄉用"財務管理制度的基礎上要創造性地建立適合民族鄉現代財務制度。厲行節約、增源節流應該成為所有政府工作人員的一種基本工作習慣和作風。政府財政實力的增強，最重要的就是要學會如何"創造"財富，一方面學會借助外力，外力主要是指外在的優惠政策和人財物等基本資源；另一方面就是學會挖掘"內功"，充分挖掘并發揮自身的優勢，著力培育、扶持具有地方特色又有發展潛力的產業，實現"輸血與造血功能"的有機統一，從而拓寬民族鄉政府財源的渠道，增加財政收入。二是技術保障。加強民族鄉電子政務建設涉及到方方面面，包括統一規劃、資金支持、人才培養、技術支撐、制度保障、領導重視，等等。在建設的過程中需要特別明確發展電子政務意義，要徹底改變那種電子政務建設的根本動因在于應付上級檢查，順利完成年終考核的消極被動意識。在內心深處認識到電子政務對于提高政府辦公效率，創新管理體制，為公眾提供更多便捷優質的服務的積極意義。

（4）人力資源的保障：搞好人力資源管理，加快建設"三滿意"的現代公務員制度。公務員制度建設是一個系統工程，其根本目的就是要建立一套群眾滿意、公務員滿意和組織滿意的"三滿意"制度。除了在"進口"環節必須在民族構成和基本素質把好關之外，還必須特別注意優化人才成長環境，搞好人力資源管理。對于民族鄉來說，因其所處環境相對艱苦，常常陷入"人才難求更難留"的困境。因此，在重視硬環境建設之外，特別要建設好公務員工作和發展的軟環境，培養一種終身學習的氛圍，積極引入良性競爭和正激勵機制，建立人才上下、進出相對自由的暢通渠道，養成重視人才、尊重知識的良好風氣，讓他們能安心地為本地各項事業服務好。

總之，民族鄉政府技術效率的提升是一項系統的工程。對于經濟社會等各項事業發展還相對滯后的民族鄉來說，單靠自身的力量是遠遠不夠的，還需要大力借用包括其他政府、社會組織、市場主體和公民等各種外部力量以形成合力，實現在短時期內民族鄉政府技術效率的有效提升。

參考文獻：

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http：//www.jxmzj.gov.cn/jxmz_1/mzgk/201110/t20111007_176630.htm.

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[10]李俊清等.民族鄉政府管理[M].北京：人民出版社，2009.95.

基金項目：2012年度教育部人文社會科學研究青年基金項目《"十二五"時期我國中部地區民族鄉（鎮）政府社會管理能力建設研究》階段性成果（立項者：許才明；編號：12YJC850024）