京津冀新局

韓永

4月初的石家莊，霧靄沉沉，冷熱不定。

3月26日《關于推進新型城鎮(zhèn)化的意見》（征求意見稿）出臺后，河北省發(fā)改委積了厚厚的一沓來自全國各地媒體的采訪提綱。但原定于在4月上旬召開的新聞發(fā)布會最終流產。

省級主要領導召集廳局級干部開會的次數(shù)明顯增加。4月11日會議的一個主題是：防止過度炒作。

空氣中有種期待與不安交織的情緒。省直機關副處級干部葉弘，在與記者聊天時有時候會喃喃自語：這次會是真的嗎？

一盤大棋

一切看上去都不同于以往。

2月25日一早，河北省委書記周本順乘高鐵前往保定。他此行的目的，是調研該市群眾路線教育實踐活動。在該項活動中，保定是周本順的聯(lián)系點。

這看上去與第二天發(fā)生的京津冀的“大事”沒有任何聯(lián)系。但周本順發(fā)言中的一句話，還是讓人看到了一些“天機”。他說，保定要“下力氣打造環(huán)京津地區(qū)新的經濟增長極”。

幾乎與此同時，習近平正在霧霾天里考察北京。他此次考察的一個主題，是在北京這樣一個特大城市里，如何破解發(fā)展的難題。霧靄沉沉的首都街頭，為這次考察提供了最為現(xiàn)實的一個背景。

在隨后對北京的發(fā)展和管理提出的5點要求中，第二條提到要疏解該市的非首都核心功能，在工業(yè)項目的選擇上要突出高端化、服務化、集聚化、融合化和低碳化。

細心的人士注意到，在習近平對北京定位的描述中，只有政治中心、文化中心、國家交往中心和科技創(chuàng)新中心，而沒有經濟中心。《中國新聞周刊》在河北采訪期間，多位官員提到了這一點。

時間前推到2013年8月份。在北戴河，習近平主持研究河北的發(fā)展問題時，提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展。

而在2013年5月中旬赴天津考察時，習近平就提出要譜寫新時期京津“雙城記”。他對京津冀一體化寄予厚望，提出要積極推進京津冀區(qū)域合作。

5月20日和5月22日，河北省分別與天津和北京簽署了合作框架協(xié)議。與此前三地間協(xié)議多流于空泛不同，這兩份協(xié)議包含了大量具體的內容。

2013年，河北省4個與京津接壤的市——廊坊、保定、張家口、承德，從京津引進項目4022個，規(guī)劃投資額達到2867億元。

2月26，周本順趕赴北京，參加由習近平主持的京津冀協(xié)同發(fā)展座談會。有兩位中共中央常委、6位政治局委員參加了這次座談會。對一個區(qū)域合作的議題來說，這幾乎是一個最強陣容，囊括了從政治、經濟到研究部門的主要決策者，不僅在京津冀問題上史無前例，在國內其他區(qū)域合作問題上也未有先例。

多年研究京津冀問題的石家莊經濟學院教授韓勁告訴《中國新聞周刊》，與其他的區(qū)域合作不同，京津冀問題不僅是個經濟問題，也是個政治問題，且多年停滯，積重難返，非最高領導推動難解其結。

此前，京津冀問題的協(xié)調部門為國家發(fā)改委，主要的操作部門為該委地區(qū)司。從行政級別看，京津兩地的一把手均為政治局委員，而國家發(fā)改委主任通常是中央委員，由后者協(xié)調前兩者的難度可想而知。由后者主持的京津冀一體化方案歷經十年無果而終，就是對這一協(xié)調機制的某種證明。

2月26日的座談會，圍繞著一張橢圓形的辦公桌進行。周本順坐在習近平的右手第四個位子，左邊是天津市委書記孫春蘭，右邊是河北省長張慶偉，對面是北京市委書記郭金龍。

他被安排在郭金龍和孫春蘭后面發(fā)言。三人發(fā)言的結構大體一致，先是就京津冀協(xié)同發(fā)展的重要性表態(tài)，然后再說自己打算怎么做。就第二塊內容，郭金龍的表態(tài)是“要克服行政轄區(qū)慣性思維的束縛”；孫春蘭表示“要扎扎實實做工作”；周本順的發(fā)言則是“實現(xiàn)自身更好發(fā)展”。

河北省一位廳級官員向《中國新聞周刊》分析，上述發(fā)言內容，正是三地當下狀態(tài)的真實寫照：北京的主要問題是“行政轄區(qū)思維”，多年來與北京努力對接卻屢屢碰壁的河北官員對此都有深刻體會；天津多年來一直在“扎扎實實做工作”，在京津冀對接中一聲不吭卻獲益頗豐；而河北是想借京津冀合作謀求自身發(fā)展，卻又屢屢因自身發(fā)展水平的問題夢斷京津冀。

國務院副總理張高麗坐在習近平的左首，不時記點什么。外媒曾傳京津冀會在中央層面成立一個領導小組，而張高麗正是這個小組的負責人。《中國新聞周刊》在河北采訪時，也有官員向記者提及此事。張高麗在3月31日至4月1日在河北調研時，鼓勵該省要“抓住機遇，主動作為，在推動京津冀協(xié)同發(fā)展中實現(xiàn)更好更大發(fā)展”。

河北的犧牲

習近平接下來有一個較長時間的發(fā)言。

這個發(fā)言頗具“習氏風格”。他對務虛的部分一帶而過，把大部分時間集中在了“怎樣協(xié)同發(fā)展”上，并條分縷析地把其中的重點和路徑都細化到了可以直接操作的地步。河北省一位受訪官員認為，在心思各異的京津冀問題上，不宜留下太大的解釋空間。

在這個發(fā)言中，多年來困擾京津冀一體化的主要因素均被提及，其中最主要的因素有兩個，一個是頂層設計，一個是行政區(qū)劃。在頂層設計方面，習近平提出要“抓緊”編制相關規(guī)劃，這句話與這個發(fā)言最后用到的“加快推進”放在一起，讓與會者有一種實實在在的緊迫感。

座談會結束的當天下午，北京市就召開了市委常委擴大會議，學習習近平在北京考察時的講話精神。這次會議提出，要圍繞首都城市戰(zhàn)略定位，明確在哪些地方應有所作為，在哪些地方應有所不為。“該舍的要舍，該管的要管，該有作為的要大有作為。”

影響京津冀一體化的另外一個因素，是“一畝三分地”的思維定式。習近平要求打破這種思維定式，要“抱成團”，破解在發(fā)展中存在的體制機制障礙。習近平“一畝三分地”的提法，在河北的官員看來“非常準，也非常狠”，抓住了京津冀一體化問題上的牛鼻子。

頂層設計與“一畝三分地”之間還有一個邏輯聯(lián)系：三方基于“一畝三分地”的思維激烈博弈，最終導致頂層設計胎死腹中；而沒有頂層設計的京津冀，更難打破“一畝三分地”。河北省一直在這樣的邏輯怪圈里打轉轉，最終竹籃打水一場空。

分析人士認為，在這個講話中，明晰了市場規(guī)律與政府作為之間的合理分工。前者主要體現(xiàn)在立足各自的比較優(yōu)勢建立合理的產業(yè)分工，后者則體現(xiàn)在下決心破除各種體制機制障礙，這些障礙限制了資本、技術、產權、人才和勞動力等生產要素的自由流動和優(yōu)化配置。政府所做的，只是為市場規(guī)律的發(fā)揮創(chuàng)造條件。

多年來，對于政府作用和市場規(guī)律之間的關系，河北官員的認識不甚統(tǒng)一。有些官員認為不應對政府的作用寄予太大的期望，做好自己的事情，市場規(guī)律自然會發(fā)揮作用；也有一些官員認為，在中國行政區(qū)劃堅硬的現(xiàn)實下，沒有政府的推動，市場規(guī)律就沒有用武之地。

過去的10年，河北在京津冀問題上對中央寄望甚多，沒有躬身下來把河北融入京津的產業(yè)鏈，結果中央的支持沒來，在京津的產業(yè)鏈中也很難找到一個合適的位置。

對中央寄予厚望的一個背景，是河北省對首都所做出的犧牲。韓勁說，作為北京的上風上水和每一個方位的鄰居，河北在經濟發(fā)展和維穩(wěn)上都付出了很大代價。“‘環(huán)京津中的‘環(huán)就意味著奉獻與服務。”

河北省交通系統(tǒng)一位官員告訴《中國新聞周刊》，在北京奧運會期間，為保北京的藍天，正在施工的張石高速被迫停工長達半年，卻沒有任何補償。而每年全國“兩會”期間，北京周邊河北市縣，每條鐵路都要有人護路，每個電力塔和橋梁都要派人看守。

曾在張家口市當過市長的河北省交通廳廳長高金浩告訴《中國新聞周刊》，他有一次到張家口下面的一個縣調研，這個縣一年的財政收入只有900萬元，“我問你們吃什么喝什么，回答說國家轉移支付。”張家口本來有上千家化工企業(yè)，為了“一江清水送北京”，都一一停掉了。

本刊此前曾經報道，在北京周邊，有一個大面積貧困帶。河北省扶貧辦政策法規(guī)處處長孫振憲告訴《中國新聞周刊》，他們曾想過讓北京的郊區(qū)與河北的貧困縣結成幫扶對子，結果發(fā)現(xiàn)“連門都找不著”：在北京，根本就沒有一個“扶貧辦”。

河北的一些官員會說，我們做這些事情的時候，有誰說過市場規(guī)律？“這是個市場要讓位于政治的地方，那我們在市場上的損失，也希望能尋求政治補償。”表現(xiàn)在京津冀問題上，就是希望中央能“推一把”。

對北京“壓”與讓河北“拉”

但中央“推一把”會在多大程度上幫助河北呢？

河北省一位副廳級官員以產業(yè)轉移為例，向《中國新聞周刊》分析了政府在其中的作用。他說，中央政府如果想幫助河北，必須要過兩道關：一是北京市政府，一是企業(yè)。按理說，中央的決定很容易傳遞到北京層面，但中間有一個因素不得不考量，就是地方官員的考核。

即便近些年GDP和財政收入在其中的分量有減少的趨勢，但仍在其中占據(jù)著至關重要甚至決定性的地位，現(xiàn)實的官員升遷與其之間的因果關系也在坐實著這一邏輯。在這個利益攸關的因素面前，中央通常會對對地方的干預持謹慎態(tài)度，而地方也會在其中尋找博弈的空間。

其中的一個例子是，中央對北京的工業(yè)發(fā)展多年前已有限制，但并沒有阻止此后該市工業(yè)發(fā)展的蓬勃態(tài)勢。從北京的角度說，只有在騰出的空間會帶來更大的GDP和財政收入時，產業(yè)轉移才會是一種發(fā)自內心的選擇。

另外，在產業(yè)轉移的范圍和對象方面，北京又擁有很大的自由裁量權。這種自由裁量權足以讓其在不違背上級指示的同時，又能將這種轉移控制在有利于自己的范圍內。一位與北京市接觸較多的河北官員告訴《中國新聞周刊》，北京也有一些自己不想要的產業(yè)與企業(yè)，它們也要找機會將這些企業(yè)甩出去。

而要將北京市政府的意志轉化為企業(yè)的意志，又是一個很難跨越的關口。在市場這只“手”越來越粗壯有力的背景下，政府干預企業(yè)的手段越來越單薄，態(tài)度也越來越謹慎。除了對可能招致“手太長”罵名的顧慮外，還要礙于當初招商時的承諾。

河北省一位到北京經信委辦事的官員，曾經在一個處室看到這樣一幕：有一家北京的企業(yè)，做得不是很好，處長對其負責人說，你上河北發(fā)展吧。這位負責人說，當初你讓我投資的時候，鼓勵這個鼓勵那個，現(xiàn)在剛幾年就要掃地出門，我不走。

這位河北的官員向《中國新聞周刊》描述自己當時的感受是：“這樣的企業(yè)要走到哪兒去？河北。”

經過了上述兩個關口，中央的可能支持，已經褪色得模糊不清。河北省一些“市場派”官員認為，對中央支持的過高期望，最終可能都會幻化為泡影。

當然，如果中央換一種辦法，不是對北京“壓”，而是讓河北“拉”，效果可能會有所不同。怎么“拉”？就是讓河北產生吸引力，讓各種資源對河北欲拒不能。那怎么樣能增強河北的吸引力？一個是給政策，一個是給錢。

給什么政策？根據(jù)企業(yè)的需求排序，首先要有誘人的稅收政策、土地政策，其次基礎設施要跟上，與北京的“斷頭路”要打通，接著軌道交通要跟上；再者，相應的配套要跟上，尤其是教育資源和醫(yī)療資源；同時要能滿足多層次的人才需求，有讓人才留下來的制度配套，尤其是戶口及附著在其上的各種福利。

前述的大部分因素，都是河北的洼地，改變起來非輕而易舉之事。中央能在其中作用幾何，尚未可知。但對某一地區(qū)的大規(guī)模扶持，在之前的區(qū)域合作中缺乏先例。

敏感的河北官員還注意到，2月26日的座談會，習近平曾單獨提及京津雙城聯(lián)動，卻未單獨提及河北，這也讓有些官員對中央的扶持不敢抱很高的預期。

如果拋開中央的支持，只說市場承接，又會面臨一個如何融入京津產業(yè)鏈條的問題。河北省委政研室一位多年研究京津冀問題的專家告訴《中國新聞周刊》，中國現(xiàn)在已經從單體經濟時代，過渡到產業(yè)鏈經濟時代。產業(yè)鏈經濟的一個特點，是鏈條上的各方構成上下游關系，并且具有各自的比較優(yōu)勢。在2月26日的座談會上，習近平談到的“要立足各自比較優(yōu)勢、立足現(xiàn)代產業(yè)分工要求、立足區(qū)域優(yōu)勢互補原則、立足合作共贏理念”，正是此意。

這位專家說，在京津冀一體化的問題上，河北省過去主要忙于跑項目，而對自己在產業(yè)鏈上的定位分析不夠，也沒有努力融入京津的產業(yè)鏈條，因而很難成為京津產業(yè)鏈條上“不可或缺的一環(huán)”。“河北和京津的產業(yè)有差別有梯度，但產業(yè)不一樣，不在同一個鏈條上。北京多是信息產業(yè)和高科技產業(yè)，而河北多是傳統(tǒng)產業(yè)和原材料產業(yè)，兩者沒法配套。所以北京寧愿把配套拿到廣東、浙江去，也沒法放在河北。”

在這位專家看來，區(qū)域定位始終是困擾河北的一個問題。在這個問題上，河北的學者可分為“競爭派”與“合作派”，而前者在很長一段時間內影響著官方決策。2005或2006年，天津有關領導考察了曹妃甸后，曾提出天津和河北的港口合作，河北不搞集裝箱，天津不搞煤碼頭。但河北認為不搞集裝箱會發(fā)展受限，不同意這種分工。

又有人提出兩地合作開發(fā)曹妃甸，各占50%股份，這樣天津的集裝箱業(yè)務就會被疏散到曹妃甸，該港就可以借力發(fā)展。但這一建議也未被采納。“當時主要的基調是競爭，并且強調自己發(fā)展。”一位參與此事的專家告訴《中國新聞周刊》。

但基于貨源的限制，河北港口的集裝箱業(yè)務一直發(fā)展緩慢。而天津則在與河北合作未遂后，自建了兩個煤碼頭，分食河北的貨源。

這種競爭的氛圍也擴散到其他領域。天津基于想打通西北通道的考慮，希望修建天津到保定的高鐵，也被河北拒絕。

博弈又開始了

2月26日座談會上最令河北省期待的一個消息，由習近平在講話的最后拋出。他說，對京津冀這個問題的認識，要“上升到國家戰(zhàn)略層面”。這意味著，在過去十年里主要由河北單方推動的京津冀一體化，現(xiàn)在成為“國家的事了”。

此時，距離曾被寄予厚望但最終竹籃打水的“廊坊共識”達成，已有10年零14天。

這是一個河北省期待了太久的消息。在2月27日召開的河北省委常委擴大會議上，周本順說：“當前河北面臨最大的機遇、最現(xiàn)實的機遇、最不能錯失的機遇，就是京津冀協(xié)同發(fā)展。”

隨后一段時間，周本順趕赴河北的很多地方調研，一路上談的最多的，就是京津冀協(xié)同發(fā)展。在滄州，周本順強調，面對京津冀協(xié)調發(fā)展的歷史機遇，各地抓項目的勁頭必須一鼓再鼓，“抓一批打基礎、增后勁的大項目、好項目。”

與此同時，河北各地官員開始向北京聚攏，聞風而來的還有北京周邊的其他省市。主管工業(yè)的北京市經信委一時門庭若市。

2月26日過后沒幾天，河北省工信廳就接到了北京市經信委有關協(xié)調產業(yè)轉移的邀請，河北省交通廳也接到了北京市交通委有關交通對接的邀請。河北省多部門官員告訴《中國新聞周刊》，在座談會召開之后，北京市表現(xiàn)出了前所未有的主動。

河北省委、省政府召集各地市和廳局開會的次數(shù)明顯增加。省里給每個地市和廳局都布置了任務。其中一個廳局領到的任務是：了解北京產業(yè)轉移的“負面清單”，并留意天津在項目承接方面的動向。

與以往三方在京津冀問題上的態(tài)度相似，這次仍然是河北最為活躍，北京間歇性回應，而天津最為沉默。有知情人士告訴《中國新聞周刊》，天津對北京招商的力度不比河北小。他們招商的一個重點，是高科技產業(yè)。

3月26日，河北省《關于推進新型城鎮(zhèn)化的意見》和《河北省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》出臺。在這兩份文件中，河北省各個地市均被放在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下明確定位。其中最引人注目的是距離北京最近的保定和廊坊市，被定位為“行政事業(yè)單位和產業(yè)轉移的主要承接區(qū)”，“與京津形成京津冀城市群的核心區(qū)。”

這兩個文件的公布，讓本來就熱力十足的京津冀問題再度升溫。在對這一行為“早作打算，防止內耗”的贊揚聲中，也夾雜著對其“國家未動，擅自先行”的批評。

河北省一位廳級官員告訴《中國新聞周刊》，這兩個文件都是征求意見稿，沒經過專家的充分論證，邏輯上還有一些缺陷。在引發(fā)爭議后，這兩份文件都沒有下發(fā)，其中的內容也很少在官方場合再被提及。

這讓各廳局的規(guī)劃成了難題，因為如果沒有各地市的定位，工業(yè)、交通等規(guī)劃就不知道怎么做。“比如省里原來說京津保三角核心區(qū)，我們就按照這個定位做交通和工業(yè)的規(guī)劃。現(xiàn)在你不提了，規(guī)劃又沒有方向了。”

而河北省各個廳局規(guī)劃的進度，又會影響到國家發(fā)改委規(guī)劃出臺的時間。整件事情通常的流程是：比如交通，先是各省的交通部門各拿出一個方案，然后三省會商，博弈之后形成一張圖，交給交通部，交通部修改后交給國家發(fā)改委，發(fā)改委在各個領域規(guī)劃的基礎上，形成一個綜合的規(guī)劃。

葉弘在北京學習時，有一次跟北京的同學吃飯，談起京津冀一體化，他說什么時候能教育一體化，讓河北的孩子也能像北京的孩子一樣，輕輕松松就能讀個大學。坐在遠處的一位北京市處級干部嘟囔了一句：“想得美。”

（應被訪者要求，文中葉弘為化名。周赫對本文有貢獻）