新中國的制憲修憲歷程

王旸

憲法是一個國家的根本大法，新中國成立后先后頒布了四部憲法，分別是1954年、1975年、1978年和1982年制定的。1982年憲法，是我國的現行憲法，這部憲法的部分內容于1988年、1993年、1999年和2004年進行了四次修改。

1954年憲法：新中國第一部憲法

新中國成立之初，由于不具備召開全國人民代表大會、制定憲法的條件，全國人民代表大會的職權是由中國人民政治協商會議全體會議代行的，全國政協第一次全體會議通過的《共同綱領》，則具有臨時憲法的作用。到1952年，全國范圍的大規模軍事行動已經結束，土地改革基本完成，國民經濟恢復的任務也順利實現。在這種形勢下，中共中央決定領導人民向社會主義過渡。召開全國人民代表大會和制定憲法的問題也納入中共中央的統籌考慮之中。1953年1月，中央人民政府委員會把制定憲法的任務提上日程，成立了以毛澤東為主席的中華人民共和國憲法起草委員會。

1954年1月9日，憲法起草工作正式開始。3月初，憲法起草小組完成了四讀稿。中共中央政治局連續召開三次擴大會議進行討論修改，并提交全國政協常委會討論，修改后的四讀稿成為憲法草案初稿。3月至6月，憲法起草委員會舉行七次正式會議，對草案初稿進行研究和討論。同時，在北京和全國各大城市組織各方面的代表人物8000多人，用兩個月時間，對憲法初稿進行討論，提出5900多條修改意見。6月14日，中央人民政府委員會第三十次會議討論通過了《中華人民共和國憲法（草案）》，并通過決議交付全國人民討論。在兩個多月時間里，全國有超過1.5億余人參加討論，提出118萬多條修改、補充意見和問題，幾乎涉及《憲法（草案）》每一個條款。

1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開。出席會議的1197名代表對《中華人民共和國憲法（草案）》進行表決，結果得贊成票1197票—新中國的第一部憲法以全票贊成而誕生，世稱“五四憲法”。

1954年憲法除序言外，分總綱、國家機構、公民的基本權利和義務，以及國旗、國徽、首都共四章106條。其確認的基本原則主要是人民民主原則和社會主義原則。

1954年憲法是保證中國逐步過渡到社會主義社會的憲法，因而是一部社會主義類型的憲法。它正確恰當地結合了人民民主與社會主義的原則性和逐步過渡的靈活性，不僅鞏固了中國人民革命勝利的歷史成果和新中國成立以來政治上、經濟上的新勝利，而且把實際生活中已經發生的重大社會變革用法律的形式肯定下來，反映了過渡時期國家發展的根本要求和全國人民通過實踐形成的建立社會主義社會的共同意愿。

1975年憲法：“文革憲法”

1956年，我國已基本完成了對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，生產資料的社會主義公有制已成為國民經濟的基礎。

但從1966年開始的“文化大革命”，徹底打亂了正常的社會秩序。1967年“一月風暴”引發的奪權使國家機構處于一片混亂狀態，憲法與法律在國家的政治生活中已不起任何作用。奪權的成果——“革命委員會”和各項“左”的政策卻需要以根本法的形式固定下來。這樣，1975年1月17日，第四屆全國人民代表大會第一次會議通過了我國的第二部憲法，即1975年憲法。

這部憲法，把“文化大革命”中的許多錯誤理論和做法加以法律化、制度化，使之成為國家生活的最高準則。不過，在確定國家與政治制度的社會主義性質方面，繼承了1954年憲法關于國家性質、政權組織形式等的基本規定和基本原則，因而仍不失為一部社會主義憲法。

1978年憲法：過渡憲法

1976年10月粉碎“四人幫”，宣告了十年動亂的結束。為適應新的歷史時期的需要，適時地向全國人民提出建設社會主義現代化強國的任務，必須對1975年憲法進行修改。1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了1978年憲法。

1978年憲法的體例仍與1975年憲法相同，但憲法條文由原來的30條增至60條。特別是“公民基本權利和義務”一章，條文由4條增至16條，使公民權利的范圍更寬更具體，并在國務院職權中增加了“保障公民權利”的規定（第三十二條），保障了人民的合法權利。

1978年憲法恢復了“五四憲法”的一些基本原則和基本條文，明確了我國進入“新的發展時期”，并把黨的十一大規定的全國人民在新時期的總任務，用法律的形式肯定下來，記載在序言中。

關于國家機構的組織和職權，1978年憲法最大的改變就是恢復了檢察機關——人民檢察院的設置（第二章 第四十三條），取消了1975年憲法由公安機關行使檢察權的規定。

1978年憲法在一定程度上糾正了1975年憲法中反映“左”的指導思想的條文。但是，受當時歷史條件的限制，未能徹底清理“文化大革命”期間“左”的思想影響。所以，在其通過并公布實施后不久就進行了兩次局部修改。1979年7月五屆人大二次會議通過了關于修正《中華人民共和國憲法》若干規定的決議，決定在縣和縣以上地方各級人民代表大會設立常務委員會，改地方各級革命委員會為地方各級人民政府，將縣的人民代表大會代表改由選民直接選舉產生，上下級人民檢察院由監督關系改為領導關系。1980年9月，五屆人大三次會議又通過了關于修改《中華人民共和國憲法》第四十五條的決議，取消了條文中關于公民“有運用‘大鳴、大放、大辯論、大字報的權利”的規定。1980年9月，第五屆全國人民代表大會第三次會議根據中共中央的建議作出了關于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議，決定對它進行全面修改。因而1978年憲法的效力延續到1982年12月通過新憲法時即告結束。

盡管在1978年憲法中存在著一系列的缺陷和不足，但相對于1975年憲法，它仍是一個歷史的進步，在中國的民主和法制建設中，仍然占有相當的地位，它的歷史作用不容忽略。可以將其視為從“文化大革命”結束向“改革開放”轉變時期的一部過渡憲法。

1982年憲法：現行憲法

1980年8月，中共中央向全國人大提出了修改憲法和成立憲法修改委員會的建議。同年9月，全國人大成立憲法修改委員會，由103名委員組成，葉劍英任主任委員，中共中央政治局和書記處的全體成員都參加了這個委員會。 憲法修改委員會廣泛征求各地方、各部門、各界人士的意見，召開了數百次專家、學者座談會和研討會，還組織了四個月的全民討論，征集到成千上萬條建議和意見。

憲法修改委員會在集中群眾智慧的基礎上，先后召開了五次全體會議，會期合計25天，有三次會議進行了逐章、逐節、逐條的討論。中共中央政治局和書記處還組織了八次會議討論修改憲法的有關問題。

這次修改憲法立足于中國的實際，同時注意參考外國的經驗，為此搜集了幾十個國家的憲法，借鑒、吸收其中進步的因素。在憲法的撰寫上更是下足了工夫，字斟句酌之后，又特邀著名法學家錢端升、語言學家呂叔湘等幫助把關，防止有違法理或文字差錯，力求嚴謹、完備、周密、準確，一字不多，一字不漏，避免一切可能發生的誤解或曲解。全文用的都是規范性的法律語言。

1982年12月4日，全國人大五屆五次會議在聽取了彭真（受葉劍英委托）所做的關于憲法修改草案的報告之后，進行了認真審核。采取無記名投票方式（贊成票3037張，棄權票3張，無反對票）通過了這部憲法。

1982年憲法是我國實行依法治國的里程碑。

（一）1982憲法修改的指導思想與原則

1980年8月18日在中央政治局擴大會議上，鄧小平指出：中央正在考慮進行的重大改革，第一項就是將向全國人大提出修改憲法的建議。他說：“要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力，享有充分的公民權利，要使各少數民族聚居的地方真正實行民族區域自治，要改善人民代表大會制度等等。關于不允許權力過分集中的原則，也將在憲法上表現出來。” 這個講話，確定了起草1982年憲法的指導思想。

憲法起草依據的原則和體現的主要精神是：（1）起草新憲法要以1954年憲法為基礎；（2）把四項基本原則寫入憲法；（3）把公民權利和義務置于國家機構之前；（4）不搞兩院制；（5）要設國家主席；（6）設立中央軍事委員會；（7）廢除領導職務終身制；（8）保留最高人民檢察院；（9）設立行政監察機關；（10）實行民族區域自治制度；（11）為“一國兩制”提供憲法依據。

（二）1982年憲法的特點

1.體現了“人民至上”的原則。1982年憲法刪除了1975年憲法和1978年憲法正文中所有關于“中國共產黨領導”的詞句，刪除了“公民必須擁護中國共產黨”的規定，也刪除了馬克思、列寧、毛澤東等個人的名字。憲法正文從第一條到最后一條，任何條款中都沒有出現一次“共產黨”字樣。中共中央確定的把四項基本原則寫入憲法，經過反復研究，寫入憲法序言，從敘述中國近代歷史發展的事實來表明對四項基本原則的堅持。

2.貫穿了“主權在民”的思想。明確規定：國家的“一切權力屬于人民”，人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大（第二條）；“民主選舉”（第三條）；全國人民代表大會是最高國家權力機關（第五十七條）；國家主席、中央軍委主席、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長都由全國人大選舉產生（第六十二條）。

3.確定了“權力制衡”的體制。明確規定：在全國人大統一行使國家權力的前提下，由全國人大和全國人大常委會行使國家立法權（第五十八條）；國務院是最高國家行政機關（第八十五條）；法院和檢察院獨立行使審判權和檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉（第一百二十六條和第一百三十一條）。人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責、互相制約（第一百三十五條），構成中國特色的“權力分立”即“權力制衡”制度。

4.保證公民享有廣泛的自由權利。明確規定：我國公民“在法律面前一律平等”（第三十三條）；公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由（第三十五條），有宗教信仰自由（第三十六條）；規定公民的人身自由、人格尊嚴、住宅不受侵犯（第三十七、三十八、三十九條），等等。

1982年憲法是保障公民權利的一部好憲法。同時，中共中央的意見也充分地反映在憲法修改草案中。新憲法“體現了人民意志和中國共產黨的正確主張”。

1982年憲法的后續修訂

隨著改革開放和社會主義現代化建設事業的發展，1982年憲法的部分內容于1988年、1993年、1999年和2004年進行了四次修改。

（一）1988年修正案

1987年10月，黨的十三大召開。會議提出我國正處于社會主義初級階段的論斷，其中最突出的是強調在以公有制為主體的前提下發展多種經濟成分，允許私營經濟存在和發展，大力發展有計劃的商品經濟，加快建立和培育社會主義市場體系。1988年2月28日，中共中央向全國人大常委會提出修改憲法個別條款的建議。3月5日至12日，第六屆全國人大常委會第二十五次會議審議了兩條修正案草案，并向全國人大提出憲法修正案議案。4月12日，第七屆全國人大一次會議通過了憲法修正案第一條和第二條，開創了現行憲法修正案的先例。

《憲法》第十一條增加規定：“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法權利和利益，對私營經濟實行引導、監督和管理。”《憲法》第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。修改為：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”

這兩條修正案，及時解決了困擾深化經濟改革的棘手問題，奠定了私營經濟在我國的基本法律地位，其認可和保護私營經濟的精神對以后的立法和經濟生活產生了深遠影響。

（二）1993年修正案

1992年初，鄧小平發表南方談話，由此掀起中國新一輪改革開放的浪潮。1992年10月，黨召開十四大，提出了建立社會主義市場經濟的理論。為適應新形勢的發展需要，中共中央決定對憲法做適當修改。1992年11月12日，中共中央成立憲法修改小組。憲法修改小組經過廣泛征求意見，確定了一些必須修改的條款。

1993年2月14日，中共中央向全國人大常委會提出關于修改憲法部分內容的建議。2月15日至22日，第七屆全國人大常委會第三十次會議審議了修正案草案，并向全國人大提出憲法修正案議案。3月23日，在第八屆全國人大一次會議期間，2383名代表又聯名提出補充修正案。3月29日，第八屆全國人大一次會議合并表決通過憲法修正案第三條至第十一條，共九條。此次修憲，突出的是“經濟”，核心是“改革”。

憲法序言第七自然段增加了“我國正處于社會主義初級階段”的論斷。序言第十自然段末尾增加：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。” 第七條將“國營經濟”的提法改為“國有經濟”。第十五條明確：“國家實行社會主義市場經濟。”另外一些條文分別規定：“國有企業在法律規定的范圍內有權自主經營。”“集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權。”等等。

（三）1999年憲法修正案

1997年10月，中共中央提出應當以黨的十五大報告為依據，對憲法部分內容做適當修改，并提出修改的原則是，只對需要修改的并已成熟的問題做出修改，可改可不改的問題不做修改。1999年1月22日，中共中央向全國人大常委會提出了關于修改憲法部分內容的建議。1月29日至30日，九屆全國人大常委會第七次會議審議了修正案草案并向全國人大提出憲法修正案議案。3月15日，九屆全國人大第二次會議表決通過憲法修正案第十二條至第十七條，共六條。

修改的主要內容是：增加了我國“長期處于社會主義初級階段”的表述，確立了鄧小平理論的指導思想地位（序言第七自然段）；把依法治國方略和建設社會主義法治國家的奮斗目標載入了根本大法，變為憲法原則（第五條第一款——增加款）；確立了社會主義市場經濟的憲法地位，明確“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”（第六條）。“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜”（第八條第一款）。強調“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分”。“國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益。國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理”（第十一條）。

如果說1988年憲法修正案確立了私營經濟的“合法性”，這種合法性也是建立在作為公有制經濟的“補充”地位上，那么，真正讓私營經濟騰飛的是1999年的憲法修正案。

（四）2004年憲法修正案

2002年底，中共中央政治局常委會在2003年工作要點中明確提出，要根據新形勢下黨和國家事業發展的要求著手進行憲法修改工作。2003年3月27日，中央政治局常委會會議成立了中央憲法修改小組。從4月初開始，經過近半年的調研與修改，在10月黨的十六屆三中全會上審議通過了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》。該《建議》提交全國人大常委會之后，十屆全國人大常委會第六次會議根據常委會組成人員的共同意見，依照《憲法》第六十四條規定的修改憲法的特別程序，以中共中央《建議》為基礎，形成憲法修正案草案。2004年3月14日，第十屆全國人大第二次會議通過了憲法修正案。

修改的主要內容是：序言部分增加了“三個代表”作為指導思想，確定了“中國特色社會主義道路”的提法。將統一戰線表述為：“由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛的愛國統一戰線。”（序言第十自然段第二句）經濟方面：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”明確提出合法的私有財產不可侵犯。政治方面：規定“全國人民代表大會由省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊選出的代表組成。各少數民族都應當有適當名額的代表”（第五十九條）。“地方各級人民代表大會每屆任期五年”（第九十八條）。將原三年改為五年。

“依照法律規定決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態”（第八十九條第十六項）。將戒嚴表述為緊急狀態。另外，第一百三十六條增加“中華人民共和國國歌是《義勇軍進行曲》”一款，作為第二款。

通過這次修憲，憲法更趨完善，既符合國情，又反映時代精神，適應了我國全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的要求。

四次修憲一共出臺了31條修正案。其內容一脈相承、相互關聯、逐步深化，使我國現行憲法既高瞻遠矚，又符合實際；既確立了長遠目標，又提供了現實指導。從根本法的角度為我國今后更深入、更快速、更協調的改革與發展提供了明確的指引和有力的保障。

（編輯 王 雪）

（作者是中共中央黨史研究室第三研究部研究員）