國家科技計劃執行研究:困境及對策初探

嵇智源，智 強

(1．科學技術部高技術研究發展中心，北京 100044;2．中央財經大學，北京 100081)

1 引言

我國的科技政策自1985年科技體制改革以來，其實際運行方式從科技經費“按部門切塊分割”逐漸轉變為以“公平競爭、擇優支持”為原則的科技計劃方式。自1986年我國863計劃誕生起，我國陸續出臺了近40個不同的國家科技計劃，被OECD視為中國首要的科技政策工具［1］。如圖1所示，我國主要科技計劃的中央財政投入總量不斷提高，科技計劃成為國家支持科技研發和創新的 重要投入渠道。

圖1 主要科技計劃中央財政投入

“十一五”國家科技計劃由重大專項和基本科技計劃兩大部分組成，其中，基本計劃又包括國家高技術研究發展計劃 (863計劃)、國家重點基礎研究發展計劃 (973計劃)、國家科技支撐計劃、國家科技基礎條件平臺建設專項四個主體科技計劃。“十一五”以來，科技部積極推進科技計劃管理改革，創新管理方式方法，提高科技宏觀管理能力和效率［2］，在加強統籌協調，完善決策機制，發揮部門、地方作用，加大對企業的支持，統籌項目、人才和基地安排，完善專家機制，提高管理的透明度，加強知識產權管理，建立健全監督制約機制等方面提出了一系列改革措施，構建符合社會主義市場經濟體制和科技發展要求的“權責明確、定位清晰、結構合理、運行高效”的國家科技計劃體系和“公正、公開、規范、高效”的科技計劃管理體系。但同時，“科技計劃項目具有高度創新性、復雜性、探索性、風險性和專業性等特點，決定了對項目實行項目管理的復雜性和難度［3］。”

2 863計劃執行現狀及困境分析

2.1 執行現狀

當前我國863計劃的管理模式主要基于“兩條線”:一是863計劃管理線，由863計劃聯合辦公室 (簡稱863聯辦)、領域辦公室 (簡稱領域辦)、專家組 (領域專家組或重大項目總體組)、相關中心 (事業單位)組成。其中863聯辦由科技部相關司、中心的領導組成，負責對863計劃的組織實施進行綜合協調;領域辦公室由相關專業司、中心的領導和相關業務處領導組成，負責本領域計劃實施的領導、管理和監督，在計劃管理上領域辦對相關中心進行業務指導。二是行政管理線，由綜合司、專業司、事業單位組成。在計劃管理上，專業司和事業單位在行政體制上相互獨立，專業司側重宏觀科技計劃布局和科技政策指定，對口事業單位側重具體科技計劃實施和科技項目過程管理。

目前，計劃管理體制上基本形成了政府機關決策、專家咨詢、相關中心 (事業單位)管理的格局，相關中心是實施項目過程管理的主體。在具體的計劃管理上，依據科技計劃管理的類型與性質，采取分類管理的方式。以“十一五”863計劃為例，可分為專題課題和項目課題。

專題課題鼓勵承擔人員以高技術前沿探索性研究為主，以獲取自主知識產權為目標開展創新性的研究，課題投入金額規模相對較小;項目以國家戰略需求為導向，以突破核心技術、開發單項戰略產品原型或技術系統為目標，面向應用和示范，投入金額規模相對較大。從管理流程來看，可以將863計劃的管理簡單地劃分為立項、執行和驗收三個階段，其中執行階段包括課題中期檢查和調整，而具體流程依據課題屬性有所差異。例如“十一五”期間的863計劃的專題課題、重點項目課題和重大項目課題的執行流程［4］(見圖2)。

圖2 “十一五”期間863計劃的執行流程

863計劃管理體制和運行機制在過去的近30年間不斷完善，并在計劃的實施中發揮了重要作用，有效地支撐了科技計劃的實施，但同時也存在一些困境。從微觀執行機制來看，基層的執行主體既要執行領域辦下達的任務，又要在管理部門的統一領導下進行工作，即基層執行者要在行政管理和計劃管理兩條線下同時工作，有時會出現具體計劃管理執行上的不協調。從執行的縱向管理職能來看，經費管理是通過科技部主管財務的部門下達到中心的財務部門，與專業司局和領域辦分屬于兩條管理線，形成技術和財務管理兩條線，導致管理成本的增加并且影響科技計劃執行的效率。特別是在立項過程中十分明顯，本文案例分析部分將進一步闡述。

2.2 執行困境與理論分析

在目前的科技計劃過程管理中，我們發現科技計劃的管理同時存在著三類執行上的困境，包括制度困境、選擇困境和風險困境。這些困境背后對應著科技管理內在的難點，值得管理者深思。

(1)制度困境。制度困境的核心是職責與職權的在執行層面和環節上的不匹配。對于科技計劃的過程管理來說，其依據的管理制度是相關的管理辦法和實施細則。科技計劃基于現行管理制度運行，受到權責設置、制度規范、執行資源以及管理者專業知識和協調能力等因素的限制。一方面，現行的管理制度期望通過不斷細化的、具有“更高分辨率”的制度和規范設置來規范權力并設置相應責任以達到政策預期;另一方面，在具體的執行過程中，管理者面臨各種各樣不同的實際情況，需要依據多樣化的執行對象和具體情況進行協調和決策。因此，有限的管理制度與復雜的實際情況之間存在內在的沖突，加之當前多部門管理帶來的“條條”間管理的協調復雜性導致現實管理難度增大，常常出現職責與職權不對等的現象。

具體而言，在國家科技計劃的管理中，就是兩個“兩條線”問題。其一是計劃管理的技術和財務兩條線問題，由于過程管理的項目主管不具備財務管理的權限，要通過復雜的申請程序進行財務調整，與財務司以及財政部進行復雜的流程申請，程序冗長，帶來管理流程時間過長與科技活動需求之間的矛盾。盡管從經費的角度來看，加強監管是必要的，將經費獨立管理會帶來財政意義上的科學管理，但是，將科技活動中的技術和經費兩類要素人為地切開也會帶來管理的效率問題［5］。同時，涉及過程中的調整、驗收，這些多條化的問題都需要多方、多部門審查和審批，帶來了效率的下降和協調管理成本的大幅提升。其二是計劃管理和行政管理兩條線的問題，由于行政線是實體部門，計劃管理線是跨部門構成的虛體辦公室，因此，執行過程中常出現實體部門跨計劃管理線進行管理的問題，而相應責任由計劃管理線來負責，帶來權責模糊和責任主體不明確的問題。因此，對于科技計劃管理而言，由于科技本身的日新月異，需要更靈活、權責更加清楚的機制。我們在案例分析中將詳述該困境的現實情況。

從相關的權責劃分理論研究來看［6］，管理制度的橫向碎片化問題，以及執行體制在縱向職能上的定位有些模糊、管理程序過長都將導致權責背離、越界管理等問題，常導致“反功能”化的權責背離傾向，從而帶來政策在實際執行中的低效甚至失效［7］。因此，權責不對等、權責主體虛置、權責程序過長、權責配置不穩定以及權責監督和問責的失效是產生制度困境的主要原因。

(2)知識和戰略的選擇困境。對于科技計劃的管理，知識始終是管理的一個核心特征。863計劃從技術層面上代表國家高技術發展的方向，具有戰略性、前瞻性和前沿性，在過程管理當中，科技計劃的管理者大都具備專業背景，并專門從事科技管理工作。科技計劃管理者應該具備與業內專家對話的能力，當今科學技術發展日新月異，這就要求我們不斷地學習，要結合我國科技發展的實際，研究世界科學技術發展趨勢進行技術預判。

管理者在管理過程中面臨著兩個任務，一是對科學技術發展的自身規律進行學習和認識，按照科技發展的自身規律制定政策規范，二是科技計劃項目要體現國家的意志和需求，而科技計劃項目的提出，通常是由專家組及業內專家提出并參與決策，專家的知識特性決定了他們在決策過程中不可替代的作用，而專家的需求與國家需求之間也存在著一定差異。專家更強調自身所在的技術領域和方向以及科學技術中具備可能理論性意義的方向，而國家強調對社會經濟發展具有支撐和推動作用的方向，所以，實際上，在有限經費下，管理者總是面臨著選擇“知識探索更需要”還是“國家戰略更需要”的問題，需要在政府與專家之間進行協調和決策。例如，在立項過程中，專家對一些課題技術方向的提出來自于一篇國際學術界最新的論文，認為國際學術前沿與國家需求是一致的。但就具體情況而言，這些國際最新的學術發展，在中國國情下，未必能夠成為未來一段時間內推動經濟、社會發展的戰略性課題。此外，由于專家自身所在的部門及其學術發展等需要，常產生“屁股決定腦袋”的行為。管理過程中管理者需要具備敏銳的眼光對其進行甄別。因此，如何學習和了解科技發展的知識，同時考慮國家的真實需求，并最終轉化為具體的科技項目，是科技管理中始終面對的重要課題。

(3)風險困境。科技管理的另一個特征是科技研發具有不確定性和風險。863計劃作為戰略性、前沿性和前瞻性的科技計劃，需要將科研本身的不確定性和政府管理相結合，引入風險管理評估機制，容忍科技的風險和不確定性。但是在實際產學研過程中，這種風險分擔機制并不健全。“對于科研機構和高校來說，自身并不具備科技成果自我轉化的資金能力和實力;對于企業來說，面對承擔高風險的巨大壓力，往往對很多科技成果望而卻步，或者會與大多數科技成果的轉化情況相同，企業只愿意承擔部分風險，但不愿意或者無力承擔全部風險［8］。”其管理面臨著“兩個合理”的要求，即合理的目標與合理的失敗。目前，我國863計劃的驗收合格率在90%以上，從表面看，這一現象與科學技術本身的高風險和不確定特征存在沖突，但在實際執行中，政府資助的前沿性科技計劃備受期望，一旦失敗，將面臨較大的問責壓力和輿論壓力，因此，具有合理性的失敗也很難被接納。因此，存在著風險困境。在這方面，如何容忍風險，控制風險，管理風險，評估風險，這是當前科技管理面臨的一個重要命題。

3 案例分析

“十一五”期間，863計劃的執行流程見表1。我們針對現行制度框架下的科技計劃項目進行實際調研，剔除有特殊性 (含保密等)的項目，以具有普遍性和代表性為對象的選取原則，我們選擇了863計劃信息技術領域2008—2009年立項的7個重點項目和1個重大項目作為統計分析的抽樣對象，將各流程的歷時作為對象進行統計。其中，項目立項過程指在“‘十一五’863計劃管理辦法實施細則”中關于項目立項所包含的全部管理過程，共分為立項前、立項、合同形成三大階段。僅就項目立項過程而言，包含計劃管理線和行政管理線的所有節點在內，我們發現研發計劃的立項過程耗時較長，最長時間在一年以上，最短的也將近一年。

在立項項目批復、立項經費批復和立項合同填報準備這3個環節中，專家組咨詢、領域辦會議審核、司辦公會議審批、上報批準，風險中心審核預算，形成項目課題經費預算報告，報財政部到財政部下達預算批復等過程，平均耗時約為5個月。同時因為技術和經費兩條線管理，出現了多部門間的協調問題，進一步增加了執行環節，降低了效率。在后來的合同形成階段，網上填報、合同洽談、報送紙質合同書、蓋合同章、財務蓋章、合同返回等多個環節中，平均耗時約81天。因此，在現行的國家整體行政框架下，以復雜流程管理為基礎的管理過程屬于多頭管理，使得整個立項過程缺乏明確的責任主體。由于整體立項過程偏長，以及立項過程中的多頭、多線管理，導致了一些管理中的問題。如因為合同簽署過晚導致課題延期，經費撥付與課題執行進度不一致等問題。而這些復雜流程一方面工作量極大，而管理人員非常有限，負責協調和落實的項目主管常常深陷于繁重的協調工作，超負荷運轉。這些復雜性進一步導致了科技項目執行過程中面臨必要調整時的難度，使得管理者在科技需求和制度協調間面臨“兩難”的境地。這些時間上的緩慢、程序上的復雜以及協調上的困難都給科技計劃的有效管理帶來困難。因此，目前的管理制度的重心在設計復雜的立項制度和過程管理制度，通過決策流程的延長和復雜化，限制參與者的個體權力，避免科研經費的濫用。但另一方面，這也限制了科技決策者和承擔者的能動性。

表1 “十一五”的執行流程及參與者

4 幾點建議

第一，改革多頭管理的組織模式，健全權力責任體系，強化對創新活動的統籌協調。科技計劃管理過程中的兩條線困境，即多頭管理、多線管理成為當前科技管理中存在的突出問題，不僅是造成資源分散、協調不力、效率低下的主要原因，也是導致低水平重復和浮躁、緩慢的深層次原因之一，與科技創新活動本身的快速發展特性不符。此外，多頭管理的行政化模式使創新和產業化項目立項審批環節多、耗時長，阻礙了創新主體充分有效地實現其創新價值。解決多頭管理問題，需要自上而下，整合與優化科技管理部門的職能，依據清晰完整的職責架構進行制度調整，形成有效統籌協調創新活動的組織框架與管理機制。同時，政府部門要加快轉變職能，切實糾正科技工作中行政干預過度、越管越細、越管越多的弊端，突破權力與責任的失衡、分散、模糊、交叉以及收權放責等問題，建立與科技發展特征相一致的，簡潔高效、權責對等的管理制度。為科技進步和創新營造良好的宏觀環境。

第二，強化權力配置過程中應當注重責任邏輯，健全責任機制，增強責任意識。在制度的設計過程中，相對于責任而言，權力更容易進行界定和劃分。由于行政性的權力常是稀缺資源，受到更多關注，制度的設計和改革也圍繞著權力的運行和劃分開展。事實上，以權力的界定為核心的制度設計存在一個非常容易被忽略的前提，即權力的劃分可以對應與之相一致的責任劃分，換言之，就是權力主體在被授予權力的同時能夠承擔與權力相應的責任。但是，在現實中，權力與責任之間的結構配置常常是失衡的。正如本文中的分析，負責執行的官員常常需要面臨并承擔由于其他主體決策而產生的責任。因此，本文建議科技體制改革的制度設計中，應當充分考慮權力劃分與責任劃分的一致性問題，明確責任主體，并放權問責。決策、執行、監督相分離的背后應適當考慮責任的可分性，防止抓權放責、責任主體缺失帶來的權責失配。

第三，重視科技本身的發展規律，在體制機制上有所創新，引入風險管理機制，建立容忍合理失敗的管理機制。政策研究者和實踐者的傳統認識中，政策具有風險規避性、平穩性、多方協調管理性等特征。但由于科技發展本身具有獨立性、風險性和變化性，因此，在制度設計過程中，應適當程度地突破現有的多條管理狀況，為科技管理開辟具有創新性和針對性的制度環境，為管理者提供能夠依據不同領域、不同特征的技術進行管理的環境，充分發揮管理在過程中的協調和決策作用，將國家需求與專家知識相結合。與此同時，引入風險管理和風險評估機制，對科技計劃項目進行前評估和后評估，如美國對科技計劃、科技政策當前和未來影響的評估，以及英國三級系統評估等［9］，設立容忍風險的立項制度，以達到863計劃戰略性、前瞻性、前沿性的政策目標。

第四，強化管理隊伍，加強調查研究，促進科技管理人員的專業化。在科技管理中，執行官員的知識能力以及經驗很大程度上影響最終的結果。在當前不斷強調決策科學化的過程中，管理的專業化應當受到重視。這就要求科技管理工作者實事求是，重視調查研究，科學地開展科技戰略研究，為科技管理做好充足的準備。同時，政府應當關注政策在微觀過程中運行，在執行人員的選擇上，協調能力和專業知識是科技政策執行官員遴選的重要標準。管理人員應當認真學習863計劃管理實施細則，明確中心的定位和管理職責，增強自信心，在相關部門間進行積極協調，增強責任心，變被動管理為主動管理。及時開展調查研究，對所分管的已立項課題按重點技術方向進行分類和研究分析，制定檢查和調研計劃，充分發揮管理監督作用。

第五，完善計劃管理的激勵和評價體系。管理以人為單元，因此，管理過程應當重視以人為本。在簡潔高效、權責對等的管理制度前提下，進一步需要解決的就是管理的激勵和問責制度。長期以來，我們在政策執行和落實過程當中，考核、激勵和問責主要集中在項目和課題的承擔者身上，并沒有重視管理本身的激勵和問責，對于管理工作本身的監督和評價總體上也是缺失的。來自于國內外學界的許多研究都證明，管理與協調對科技項目的結果有非常顯著的影響。因此，需要完善針對科技管理自身的激勵和問責制度，建立相應的績效激勵和問責機制，將課題的結果與管理者績效結合起來。

［1］薛瀾等譯．OECD 中國創新政策研究報告［R］．北京．2008．52．

［2］李麗亞，李瑩．國家科技計劃體系及其管理的演變［J］．中國科技論壇，2008，(8)．

［3］方勇，王明明，劉牧．政府職能轉變與科技計劃項目管理的第三方評估咨詢［J］．中國科技論壇，2010，(8)．

［4］智強．權責、網絡與知識:科技政策的微觀執行過程及影響因素研究［D］．北京:清華大學公共管理學院，2013．

［5］蔣丹平．用科學發展觀構建國家科技計劃經費監管體系的幾點思考［J］．中國科技論壇，2007，(8)．

［6］朱光磊，張志紅．職責同構批判［J］．北京大學學報(哲學社會科學版)，2005，(1)．

［7］麻寶斌等．權責一致與權責背離:在理論與現實之間［J］．政治學研究，2010，(1)．

［8］朱云歡，張明喜．國家科技計劃如何更好地資助產學研合作［J］．中國科技論壇，2011，(6)．

［9］黃寶中，李蓮婧，吳向東，唐婧鑫．發達國家科技計劃項目管理經驗及其啟示［J］．中國科技論壇，2008，(8)．