養老機構產業化是必經之路

鄭智維

養老服務靠市場，還是靠政府？一直以來，養老供給的歸屬徘徊于市場福利性事業和市場化產業之間，二者邊界并不明晰。

商務部國際貿易經濟合作研究院服務研究部副主任俞華談到，隨著我國經濟發展、財政收入增速逐步放緩，民辦養老機構產業化發展是應對人口老齡化的必經之路。

此前，中央財政下撥24億元專項資金支持吉林、山東等8個省份以市場化方式發展養老服務產業試點。試點目的是發揮中央財政的“杠桿撬動”作用，引導地方政府、銀行、企業共同出資設立基金平臺，促進養老服務產業加速融合發展，探索養老服務產業發展的新機制。

隨著試點工作的深入，以市場推進養老服務業產業化政策動向將逐步明晰。養老服務業產業化勢必帶來保障對象、服務提供方式、機構養老等方面的轉變。

商務部的角色

近年來，各地都在推行“9073”養老格局，即90%的老人的養老需求靠居家養老，70%靠社區養老，3%是機構養老。這意味著，屬于民政部管理范圍、由財政托底的是3%的機構養老。

“既然90%靠居家養老，居家養老要依托家政服務業，家政服務業是完全市場化的，所以養老服務業將成為一個產業。”俞華說，因此未來在養老發展布局上，要從偏重發展養老服務事業向偏重養老服務產業方向轉變。

然而，養老服務究竟是社會福利性事業，還是市場化的產業？二者之間始終沒有一個明確的界限。“養老事業是社會福利性事業的組成部分，是政府責任的體現，依靠政府財政來完成；而養老服務產業是由政府包辦的養老服務回歸市場，依靠社會資金和力量滿足老年人對服務的需求。”俞華解釋。

統籌規劃、政策引導、資金投入、典型示范和監督管理，這是政府應履行的職責。從管理歸口上來看，養老事業歸口民政部，而養老服務產業則歸到商務部。這意味著，未來商務部在養老工作方面將扮演重要角色，積極推進市場化養老服務產業的發展。

商務部地位的變化，將加快市場化養老服務產業的發展。

加快市場化養老服務產業發展有著迫切性。雖然我國已經基本形成以社會保險、救助、福利為基礎，以慈善事業、商業保險為補充的多層次社會福利保障體系框架，但養老保險制度還不夠健全，存在城鄉發展不平衡、覆蓋范圍窄、保障水平低等問題。

俞華談到，機構養老不夠規范，居家養老和社區養老發展存在小、散、弱的現象。“通過對比日本、美國等發達國家的養老服務產業發展模式，可以看出，通過政府財政來兜底解決養老，不是我國解決養老服務的終極途徑。”

產業投資基金

今年10月24日，商務部服務貿易司、財務司和財政部經建司聯合開展座談會，研究貫徹落實以市場化方式發展養老服務產業的相關試點工作。

“由商務部引導養老服務產業化發展本身就是個新思路。”俞華談到，過去商務部沒有參與管理養老服務業，這次商務部、財政部的試點在運作方式、財政支持方式等方面都是新的。

8月22日，財政部發布消息，中央財政下撥服務業發展專項資金24億元，支持在山東、吉林、安徽、江西、湖南、湖北、甘肅、內蒙古等8個省份開展以市場化方式發展養老服務產業的試點。

此次試點的總體思路是：財政部出24億元，每個試點省份各出3億元。而每個試點省份要求省里的保險基金、銀行或社會資本按照1：4的比例配套。這樣，財政資金3億元，加上保險公司等社會資本可以籌到12億元，總計15億元，用來作為產業引導資金。

在此次養老服務業試點過程中，首次用財政資金引導設定產業投資基金。例如，山東省養老服務業投資基金是由專業的基金管理團隊運作，委托銀行進行托管，再由專業的機構運營團隊進行專業化運營。

“這是一個重大信號。”談及試點的意義，俞華說，此舉是希望通過用財政資金來設立產業引導。“因為基金是講收益回報的，過去單純的財政投入則不求回報。”

雖然基金是要求利益回報的，但老年產業不可能是暴利行業。據有關預測，在5至10年之后，回報率應該能到6.3%至7.1%。養老產業投資基金取得盈利通常至少需要5年。5年之后，如果這個基金形成穩定的回報，中央財政的3億元資金將退出。

俞華分析，開展財政引導設立產業投資基金的這種方式，目的是提高財政資金的使用效率；至于選擇養老服務業，則是考慮到養老服務業未來財政壓力太大。“最終解決這個問題，還是要通過市場化的渠道。”

產業化轉變

“養老服務產業化是指養老服務工作從行政性經營到市場化經營過渡，從事業化管理到企業化管理轉變，從非經營實體到經營實體轉變，從財政維持轉變到自負盈虧的過程。”俞華說。

要探索中國特色養老服務發展新機制，養老服務產業化勢在必行。養老服務產業化意味著服務提供、保障對象、機構養老等方面的一系列轉變。

在服務提供上，要從政府直接辦服務向政府重點購買服務轉變，要從單純地培育發展向建管并重轉變。例如，政府可以以代金券的形式給老人，然后老人拿著券選擇某家民營機構接受服務，民營機構收到代金券再到政府兌換成人民幣。

從保障對象的角度看，服務對象也得到擴展。俞華說，過去養老服務是指單純地保障城鎮“三無”和農村五保老人，以及失能半失能老人，而將來的養老服務則面向全社會的老年人，包括健康老人。

俞華談到，從機構養老方面看，要從過去偏重非贏利性的養老機構，轉向偏重營利性的養老機構。根據這一原則，按照公共服務項目化管理，即使政府做養老機構也要按照項目化管理，進行社會化運營。例如，克拉瑪依政府投資建設的社區服務中心，全部社會化、市場化運營，遵循政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動路徑。

進入經濟新常態后，經濟發展、財政收入增速逐步放緩，而人口老齡化帶來的社會保障資金和醫療福利需求卻不斷增加，財政的壓力勢必更加突出。“以市場化方式推動居家養老，實現民辦養老機構產業化發展，不僅減輕政府財政壓力，也是應對人口老齡化的必經之路。”俞華說。