貧困地區(qū)考核機制轉(zhuǎn)向

嚴碧華

圍繞貧困戶而展開的精準扶貧，最終成效需要機制來約束，考核機制創(chuàng)新承擔了這一任務(wù)。

“精準識別是基礎(chǔ)，精準扶貧是過程，而精準考核則督導扶貧過程促成效，三者唇齒相依。” 11月15日，北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院教授、中國扶貧研究中心主任張琦向《民生周刊》記者表示，新的考核機制增加了扶貧成效的權(quán)重，同時，加大了對生態(tài)脆弱地區(qū)環(huán)境保護方面的力度。此外，亦明確了貧困縣的退出機制。

受訪專家指出，從某種意義上說，新的扶貧機制將貧困縣推向了“十字路口”。

考核扶貧成效

多位地方扶貧系統(tǒng)干部在受訪時表示，新的考核機制激發(fā)了其參與扶貧的積極性。

今年下半年，湖南省邵陽市里下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)2014年績效考核評估指標的通知》，將貧困人口脫貧、增加貧困群眾收入、提高貧困人口素質(zhì)、貧困農(nóng)戶危房改造等指標列為各縣市區(qū)績效考核重要內(nèi)容，嚴格考核，獎優(yōu)罰劣。

《民生周刊》記者采訪獲悉，緊隨其后，各扶貧開發(fā)重點縣（即傳統(tǒng)意義上的國家級貧困縣）也按照《意見》提出的由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變要求，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了扶貧開發(fā)工作責任狀，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)從組織領(lǐng)導、經(jīng)濟社會發(fā)展、具體工作落實和工作管理進行全方位考核。

邵陽市扶貧辦副主任肖洪照向《民生周刊》記者表示，增加對扶貧成效進行考核，扶貧辦的意見自然由此變得重要，縣級主要領(lǐng)導對扶貧工作也開始重視。“一個明顯的區(qū)別的，現(xiàn)在我們?nèi)タh里調(diào)研扶貧工作，縣主要領(lǐng)導只要在，基本都會參與座談。”

邵陽市這份通知是基于此前中央和湖南省下發(fā)的關(guān)于創(chuàng)新扶貧機制等文件。

2013年12月18日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》。在這份《意見》中明確，改進貧困縣考核機制，由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標，引導貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部把工作重點放在扶貧開發(fā)上。

《意見》同時明確，中央有關(guān)部門加強指導，各省（自治區(qū)、直轄市）制定具體考核評價辦法，并在試點基礎(chǔ)上全面推開。在實施時，由中央組織部、國務(wù)院扶貧辦、國家統(tǒng)計局等負責。

今年2月27日，湖南省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的實施意見》。

《意見》重申，按照中央組織部《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》和國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組《扶貧開發(fā)工作考核辦法（試行）》的要求，進一步完善考核指標，健全考核機制，由主要考核貧困地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標，引導貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部把工作重點放在扶貧開發(fā)上。

實施單位則對應(yīng)為湖南省委組織部、湖南省委政研室、湖南省扶貧辦、湖南省統(tǒng)計局等。

記者查閱資料獲悉，2014年上半年，針對扶貧機制創(chuàng)新，各省、市密集出臺文件，且進一步細化。

張琦長期關(guān)注扶貧，曾多次前往貴州、湖南等貧困地區(qū)調(diào)研。“貴州一些貧困縣已經(jīng)開始按照扶貧成效來考核。”

中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴持相近觀點。“改進貧困縣考核機制無疑將引導貧困地區(qū)黨政干部把工作重點放在解決貧困問題上，而不是盲目追求經(jīng)濟發(fā)展。”

王三貴指出，長期以來，對貧困地區(qū)的官員來說，扶貧開發(fā)只是一般性的工作，并不占據(jù)最重要的地位。改革考核機制后，有助于把扶貧資源真正用在扶貧開發(fā)上。

在張琦看來，完善考核機制，有利于貧困縣集中解決貧困縣最突出問題，為精準扶貧機制等其他扶貧機制創(chuàng)新提供有力的保障和重要推動力。“尤其是目前建檔立卡工作基本完成，精準幫扶責任確定，扶貧脫貧責任考核有了依據(jù)。”

“當然，仍需進一步完善和健全貧困縣考核管理組織體系和貧困縣考核工作流程和管理方案，為保證貧困縣考核機制的落實，需不斷完善與貧困縣考核機制相匹配的監(jiān)督機制。”張琦說。

注重生態(tài)保護

前文提到的文件明確，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

這讓一些貧困地區(qū)干部長出了一口氣，因為長期以來，發(fā)展經(jīng)濟與扶貧兩項工作難以兼顧，有時甚至互相矛盾。

一貧困縣主要領(lǐng)導向《民生周刊》記者坦言，貧困縣往往各方面資源要素較差，招商引資缺乏吸引力，成效往往不足，最終發(fā)展經(jīng)濟乏力。在唯GDP的背景下，窮盡一切手段，全民招商，引來的卻可能是重污染企業(yè)。“上繳利稅不多，環(huán)境污染卻嚴重，老百姓怨聲載道。”

在生態(tài)環(huán)保日益嚴峻的背景下，這些貧困地區(qū)的干部也在反思這樣做值不值。

今年全國兩會期間，湘西自治州州長郭建群向《民生周刊》記者表示，像湘西這種地區(qū)，此前因為交通不便，發(fā)展緩慢，但生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。“為保護好青山綠水，我們寧可犧牲GDP，近年來大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。”

專家指出，考核方式的轉(zhuǎn)變，顯然更利于湘西這樣的貧困地區(qū)真正做好生態(tài)保護，從長遠來看，過往的劣勢反而可能成為優(yōu)勢。

建退出機制

新的機制除了指向扶貧成效和生態(tài)保護外，同時還指向了貧困縣退出機制。

貧困縣建豪華建筑、經(jīng)濟強縣卻頭戴貧困縣帽子……這些被稱之為貧困縣亂象，近年來引發(fā)熱議。

從1986年第一次開始制定貧困縣名單，截至目前出了四份名單。2012年公布的“國家扶貧工作重點縣”名單，592個縣市入圍，去年被媒體報道建豪華辦公樓的黑龍江省海倫市（縣級市）亦在其中。

海倫市政府工作報告的數(shù)據(jù)顯示，該市在“十一五”末（即2010年）時，是一個農(nóng)民年人均純收入6695元，年均增速高達19.5%的小康縣。

蹊蹺的是，2010年11月申報貧困縣時，海倫市的財政數(shù)據(jù)卻變?yōu)槿修r(nóng)村貧困人口近17萬人，70%的農(nóng)戶靠借貸、借款維持生產(chǎn)生活，年人均純收入不足1300元。扣除人員工資和上繳后，全市財政收入虧損高達3.5億元。

同樣受到質(zhì)疑的還有云南的富源縣，其同樣躋身于592個國家扶貧工作重點縣名單。

而2012年富源縣政府工作報告顯示，2011年全縣生產(chǎn)總值133.7億元，財政總收入29.4億元、地方財政一般預(yù)算收入10.3億元，農(nóng)民人均純收入5210元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21255元。

此前，新華社對照“592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單”和“百強縣”榜單，竟發(fā)現(xiàn)有17個屬于“國貧縣”。

國家扶貧開發(fā)重點縣的確立有三重要標準，分別是人均GDP、人均財政收入和農(nóng)民人均收入。

一些地方政府干部透露，頭戴兩頂帽子的秘訣就是將人口模糊化處理，如果要評百強縣，就可以減掉幾萬農(nóng)村人口，人均收入就高了；如果評貧困縣，可以再加上幾萬人口，拉低人均收入，就可以達到貧困縣標準了。

這些顯然引起了有關(guān)部門的重視。

10月14日，“扶貧日”新聞發(fā)布會在京召開。國務(wù)院扶貧辦黨組成員、副主任鄭文凱出席發(fā)布會。

發(fā)布會上至少透露兩個信息，一是將每年的10月17日定為扶貧日；二是明確將推行貧困縣退出機制。

上述文件亦明確，研究建立重點縣退出機制，建立扶貧開發(fā)效果評估體系。

11月15日，中國扶貧開會協(xié)會副會長林嘉騋在接受《民生周刊》記者采訪時表示，頂層設(shè)計已經(jīng)有了，下一步關(guān)鍵需要完善和落實。在他看來，針對貧困縣的退出需要有激勵機制。

張琦主持國家“十三五”規(guī)劃前期研究重大課題，即“十三五”完善扶貧脫貧機制研究工作，其中一項重要內(nèi)容就是貧困縣考核機制創(chuàng)新研究。

“需建立和完善貧困縣扶貧開發(fā)激勵懲罰機制，比如可先建立貧困縣退出‘摘帽不摘政策’獎勵措施試點。”他表示，缺乏退出機制，帶來扶貧脫貧資金使用負面效應(yīng)和影響。

據(jù)介紹，目前退出機制已經(jīng)具備了制度、經(jīng)濟和配套等基礎(chǔ)條件。但他坦言，因為牽涉面廣，貧困縣退出目前還只是一個方向，要真正實施還有很長的路要走。