氣候立法列入議程

陳沙沙

在近期發表的《中美氣候變化聯合聲明》中，美國提出，到2025年溫室氣體排放較2005年整體下降26%-28%。我國則首次提出2030年左右碳排放有望達到峰值，并將于2030年將非化石能源在一次能源中的比重提升到20%。

對此，國家發改委副主任解振華認為，這些目標的實現有相當大的困難，必須要有法律保障。

11月14日，他對媒體表示，目前氣候立法已經列入議程，氣候變化立法的領導小組、編寫組都已經成立，并做了長時間的調研，氣候立法的整個框架基本已經搭建起來，正在進一步加緊工作。

無疑，隨著氣候問題已由單純的科學問題演化為重要的政治議題。高層關于氣候立法的表述逐漸增多，而氣候立法亦在八九年前引起了學界的關注。

今年7月21日，國家發改委就《氣候變化應對法》草案主持召開論證會，環保部、水利部、國家氣象局、國家能源局等部委的相關人士以及相關學者參會。

目前，該草案的文本起草完畢，但尚未正式公布。這將是中國第一個關于“應對氣候變化”主題的正式法律，旨在控制和減少溫室氣體排放，促進可持續發展。

立法研究由來已久

《民生周刊》記者梳理資料發現，我國關于應對氣候變化的法律和政策并非空白。如2007年發布的《中國應對氣候變化國家方案》、2008年出臺的《中國應對氣候變化的政策和行動》。此外，國內現行的法律中大約有30部與氣候變化相關。

然而，針對氣候變化進行立法的呼聲與研究由來已久。

在2009年全國政協會議上，全國政協人口資源環境委員會副主任、中科院院士、中國氣象局原局長秦大河曾建議，研究制定《中華人民共和國應對氣候變化法》。

在2011年十一屆全國人大四次會議期間，張慶偉等31位代表提出議案，建議制定氣候變化應對法。

“現有法律并不能很好地解決應對氣候變化的問題。”在去年7月4日氣候變化國際高層會議中，發改委氣候司綜合處處長馬愛民說。

他以《大氣污染防治法》舉例，“二氧化碳不是過去定義的污染物，并不是這部法律調控的對象。因此目前中國應對氣候變化的很多工作，例如制定控制溫室氣體排放的目標，開展碳排放交易試點等，由于缺乏法律依據遇到一定障礙。”

中國政法大學民商經濟法學院教授曹明德與他的研究團隊曾經系統梳理了中國國內與氣候變化相關的法律，意在搞清楚現有法律在應對氣候變化方面的空白以及與氣候變化相沖突之處。

他認為，應對氣候變化的專門制度是缺失的，比如碳稅和碳交易。此外，有時不同領域的發展目標相沖突，比如為滿足全社會用能需求，需多開采煤炭，但從減少碳排放角度看，需減少使用化石能源。因此，對氣候變化進行專門立法是必要的。

據北京師范大學法學院教授冷羅生介紹，氣候立法草案工作始于2010年1月。

當時，由國家發改委主導，來自全國人大、社科院、北京師范大學、中國政法大學等單位的20多位專家學者，曾對這部立法與《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》、《大氣污染防治法》等法律之間的關系展開研究。

2012年3月18日，社科院就《中華人民共和國氣候變化應對法》（社科院建議稿）在網上征求意見，這是中國專門以“應對氣候變化”為主題的第一個系統的法律建議文本。內容包括氣候變化應對的職責、權利和義務、氣候變化的減緩措施等。

“幾年來，征集到2000多條意見，主要集中在政府的責任方面。”冷羅生說。

尚未公布的草案

談到目前已經成文的《氣候變化應對法》草案，社科院氣候法草案起草項目的首席專家常紀文告訴媒體，草案綜合了中科院、社科院和中國政法大學各自起草的專家建議稿，并在其基礎上，取眾家之長編寫而成。

他表示，2008年社科院開始研究氣候變化立法。2009年，全國人大常委會發布了一個關于氣候變化的決定，開始考慮制訂法律。2010年1月，社科院正式啟動該法案起草項目。2012年3月，社科院將草案意見稿全文公布。

據悉，社科院版意見稿包含115個條目，最終通過發改委的條目約三四十條。

“能拿出來已經很不錯了，是一大進展。”常紀文稱，目前的草案相對來說“比較原則、比較抽象”。

曹明德也參與了此次立法工作。他認為，氣候立法的必要性除了國際氣候談判的壓力外，減排也是中國的內在需求。“一來中國過去30年的發展是以犧牲環境和公眾健康為代價換來的；二來中國人口基數巨大，資源能源的壓力很大，以前的粗放發展方式無法再繼續。”

國家發改委應對氣候變化司副司長孫楨曾透露，《氣候變化應對法》草案主要任務是建立一整套溫室氣體排放管理制度，包括總量控制、排放許可、排放交易和數據管理等。

此外，記者了解到，草案與霧霾治理有著密切關系。

“今年5月，我代表中國政府到玻利維亞參加‘77國集團+中國氣候變化會議，感覺到中國氣候變化成績巨大，走出了一條路。”常紀文將這條路概括為：污染防治、氣候變化和生態建設相結合。

他分析稱，如果就氣候變化論氣候變化，老百姓不一定支持，如果借防治霧霾，也防治氣候變化，老百姓會支持，“我們找到了能夠被各方所接受的路子，而且這個稿子（指草案）也是按照這個思路來進行的。”

全國人大環境資源委員會法案室主任翟勇則介紹，在法律層級上，《氣候變化應對法》既是國內法，也將與國際相關法規相銜接。推動氣候變化立法也有利于為本國在全球氣候變化談判中掌握主動創造條件。

（本刊記者綜合部分媒體報道）endprint