民國時期北京使館區歷史簡述

李潛虞

[摘 要]北京使館區在民國時期的歷史大致可以分為三個階段：第一階段（1911-1941年），在這一階段列強駐華使館成立了管理使館界事務公署，統一管理使館區。北京政府、南京國民政府和“七七事變”后建立的華北傀儡政權對此均予以承認。第二階段（1941-1945年），太平洋戰爭爆發后，日軍占領北京使館區并控制了管理使館界事務公署。1943年，日本又將北京使館區“交還”給中國，而實際上使館區仍為日軍所控制。第三階段（1945-1949年），抗戰勝利后，北京使館區被正式收回，但國民黨政府的接收工作存在一些問題。

[關鍵詞]外國駐華使館；不平等條約；修約外交

引言

外國駐華使館是在第二次鴉片戰爭期間開始逐步在北京建立起來的。在義和團運動期間，位于東交民巷的各國駐華使館遭到義和團和清軍的攻打。1901年，清政府被迫與十一個西方國家簽訂了《辛丑條約》，條約第七款規定：“大清國家允定，各使館境界，以為專與住用之處。并獨由使館管理，中國民人，概不準在界內居住，亦可自行防守。”[1]從此，北京使館區成為一個不受中國政府管轄的“國中之國”。

以往有關北京使館區的研究多集中于晚清時期，對于民國之后北京使館區的歷史卻鮮有研究。本文將主要依據北京市檔案館的檔案史料并結合已公開出版的歷史文獻對民國時期北京使館區的管理情況進行系統的梳理，從而彌補以往研究的不足。

一、第一階段（1912-1941）

《辛丑條約》簽訂后，北京使館區的管理一直由《辛丑條約》締約國駐華使節開會來商定。從1901年到1911年的十年間，使館區一直沒有統一的管理。當時，整個使館區分為東區、西區和英國使館區三個部分，每個部分的公共事務管理方式都不盡相同。各國駐華使節于1911年5月27日召開會議，首次討論對使館區實行統一管理的問題。經過多次爭論之后，各國駐華使館終于在1912年制定了對使館區進行統一管理的相關章程。其中最重要的措施就是組建管理使館界事務公署（The Administrative Commission of the Diplomatic Quarter，以下簡稱公署），并于1914年1月1日正式成立。

公署由5名代表組成，其中3人由《辛丑條約》締約國駐華使節指定，而另外兩人由使館區的居民選舉產生。這5名代表任期一年，可連選連任。公署的行動通過投票的方式以簡單多數決定。公署主席必須由《辛丑條約》締約國駐華使節指定的3名代表中產生。公署的一切行動必須受到《辛丑條約》締約國駐華使節的控制和認可。公署還可以任命一名財務官員和一些負責道路、警察事務的官員，并有權雇用和任命一些人員從事警察和道路維護等方面的工作。最為重要的是，公署設立一個常任秘書辦公室，并指定一名官員擔任常任秘書，常任秘書不能從公署的5名代表中產生。這名常任秘書就成為北京使館區日常事務的實際管理者。[2]

對于使館區成立這樣一個類似于政府的機構，北京政府立刻予以承認并表示歡迎。1914年1月16日，北京政府外交部致函內務部通報了公署成立的消息以及人員構成的情況。外交部在函中明確指出：“若將來凡使館界內事務由該署與警廳及北京市地方官直接來往，則與速辦事件殊有裨益。茲各國大臣囑代為陳明，應請轉行地方官一體知照。”內務部接函后立刻將此函作為命令下達給京師警察廳。京師警察廳又將此情況通知了各區警隊。[3]實際上，由于第一次世界大戰的爆發，《辛丑條約》締約國分屬敵對的兩方，而中國又參加協約國對德、奧宣戰。公署從1919年才開始真正管理使館區。也就是說在北京政府承認公署的時候，公署實際上還沒有開始運作。北京政府之所以這樣急于承認公署，其根本原因是袁世凱為了獲得列強對中華民國的承認，采取了承認一切不平等條約的政策。袁世凱在1913年10月10日就任正式總統的就職演說中明確承諾：“所有前清政府及中華民國臨時政府與各外國政府所訂條約協約公約，必應恪守。”[4]而這里所說的條約自然包括《辛丑條約》在內。3個月后，公署成立，北京政府立刻予以承認并采取積極合作的態度也就不難理解了。

從1926年下半年，奉系軍閥逐漸控制了北京政府的實權，奉系軍閥在對外政策帶有明顯的反蘇傾向。1927年4月，發生了著名的搜查蘇聯駐華大使館的事件，而這一事件并不表明北京政府已經收回了使館區，實際上，奉系軍閥的行動得到了西方列強的認可。搜查蘇聯使館的具體行動方式奉系軍閥已經事先與荷蘭駐華公使歐登科商定。4月6日，京師警察廳總監陳興亞奉命率軍警300余人至使館區，稱使館界遠東銀行、中東鐵路辦事處、庚款委員會等處有黨人暴動機關，事機迫切，立即搜查，請予準可等，經荷蘭駐華公使簽署后，即進入蘇聯駐華大使館區搜查，拘捕蘇聯使館工作人員15人，逮捕李大釗等革命黨人30余人，劫走大量文件。然而，西方國家雖然樂見奉系軍閥的反蘇行動，但他們決不會放棄在北京使館區的特權。就在事件發生僅3個月后，曾代表西方國家出面準許軍警進入使館區搜查的荷蘭駐華公使歐登科致函北京政府外交部，表示京師警察廳現在派偵探到使館區訪查，他受各國公使的委托，要求京師警察廳立即將所派偵探撤回。外交部于7月26日將函件轉京師警察廳。7月29日，京師警察廳命令偵緝處查明有無此事回報。7月30日，偵緝處復文表示并無此類情形。[5]這都表明西方國家準許軍警進入使館區只是出于反蘇的需要，而并不想改變使館區“國中之國”的特殊法律地位。

1927年4月，南京國民政府成立，并積極開展修約外交。在修約外交的大背景下，北平市政府曾一度準備收回北京使館區，但計劃最終胎死腹中。1929年1月，北平市政府草擬了《籌擬收回使館界行政權案》。這份文件草案明確指出：“現值中央政府與各國修訂新約之時，對于北平使館界行政權似應早日收歸市政，以期根本解決。”文件提出致函外交部分別進行交涉。文件表示，雖然“中央交涉結局未可預定”，但“該界內之治安、道路、交通、衛生等行政亦宜籌備辦法，一面備政府之參考，一面作收回之準繩”。[6]然而，南京國民政府很快就倒向以英、美為首的西方國家，在外交政策上體現出明顯的親美反蘇傾向。收回北京使館區的動議也自然就不了了之了。

1937年，“盧溝橋事變”爆發后，日軍占領北京，但公署仍然繼續對北京使館區進行管理，而日本扶持的華北地區偽政權對管理工作給予了配合。

綜上所述，進入民國后，列強駐京使館為了便于對使館區進行管理，成立了管理使館界事務公署。北京政府、南京國民政府和華北傀儡政權都承認這種狀況。使館區“國中之國”的法律地位與晚清時期一般無二。

二、第二階段（1941-1945）

在太平洋戰爭爆發前夕，北京市使館區已經發生了不詳的變化。1940年11月30日，汪偽政權、偽滿洲國和日本發表了《日“滿”華共同宣言》，表示“三國要互為善鄰、緊密提攜”。[7]偽滿洲國駐汪偽政權的“外交代表”于1941年10月間表示除在南京開設大使館外，偽滿洲國還要在北京開設大使館，在天津和濟南開設領事館。1941年12月4日，偽北京市警察局局長余晉和發布訓令，表示按照偽華北政務委員會的命令，準許偽滿洲國在北京開設大使館。[8]而這時距珍珠港事件爆發只有幾天時間了。

12月7日，日軍偷襲珍珠港，12月8日，日軍就控制北京使館區。日軍進占使館區之后，又完全掌握了管理使館界事務公署。在1942年4月22日公署發出的一份公函中可以看到，一名名叫藤井又一的日本人擔任了公署署長。公署原來的英文印鑒也改成了日文的印鑒。[9]

1943年，日本東條英機內閣開始實行所謂的對華新政策，其中包括所謂“交還租界”、“撤廢治外法權”等內容，企圖以此來掩蓋淪陷區的殖民地本質。1943年1月9日，汪偽政權向英、美“宣戰”，同一天，日、汪還簽訂了《關于交還租界及撤廢治外法權之協定》。《協定》第五條規定：“日本國政府應承認中華民國迅速收回北京公使館區域行政。”[10]同年3月22日，日本又與汪偽政權在南京簽訂了《關于收回北京使館界之實施細目》，《細目》規定“承認中華民國于本年3月30日收回使館界行政權”。就在3月30日當天，偽北京市市長劉玉書向日本致公開信，表示對日本政府的行動“至為感佩”。北京使館區還有一些空余土地被稱為“隙地”，劉玉書在公開信中表示，將按照符合日本利益的方式來使用這些“隙地”。當天，偽北京市政府還制定了《北京使館區隙地使用方法》，其中第一條就是“為紀念中國參戰及大東亞建設，與德國方面交涉，利用舊奧國兵營舊址東北一角，建設紀念碑，使之為本隙地之中心。”這個辦法還規定劃出一塊土地由偽北京市公署使用，而“實際上則充為日本軍使用，日本軍以外人員，暫時使用時，應聯絡日本軍后，由市公署許可之”。辦法還規定，從前門至崇文門的城墻“暫由日本軍使用”。[11]

除此之外，偽北京市教育局還要求北京的中學生到使館區去參加種植花木的活動，美其名曰“勤勞奉公”。1944年7月，偽北京市教育局在訓令中表示“吾國自參戰以來，迭蒙盟邦協助，各地租界次第返還，本市東交民巷之使館界亦早收回。茲為垂久紀念起見，爰于舊使館界四周辟為花園。……查勤勞奉公為學生之天職，暑假期間藉之鍛煉體格，更富有意義”。訓令明確規定了從7月12日至27日，每天到使館區參加勞動的學校名稱和學生人數。在此期間，有27所中學的2100名中學生到使館區進行所謂的“勤勞奉公”。[12]

由以上材料可以看出，太平洋戰爭后，北京使館區實際上被日本軍隊所控制，所謂的“交還”完全是一紙空文。

三、第三階段（1945-1949）

抗日戰爭后期，中國參加反法西斯同盟，中國的國際地位有了顯著提高。1943年1月，重慶國民政府與美國和英國簽訂了關于取消外國在華治外法權及收回租界和使館區的新約。以中美新約為例，條約規定：“美利堅合眾國政府愿協助中華民國政府與其他有關政府成立必要之協定，將北平使館界之行政與管理，連同使館界之一切官有資產與官有義務移交于中華民國政府。”條約同時規定：“在北平使館界內已劃與美利堅合眾國政府之土地，其上建有屬于美利堅合眾國政府之房屋，中華民國政府允許美利堅合眾國政府為公務上之目的有繼續使用之權。”[13]

抗戰勝利后，1945年11月24日，國民黨政府行政院公布了《接收租界及北平使館界辦法》，其主要內容是：主管機關接收各租界或北平使館界時，應將公有資產區分為三類：一，原為租界或北平使館界為公有者；二，原為同盟國或中立國之政府所有者；三，原為敵國政府所有者。對于第一類資產，應點明清冊，對照物品之數量及其狀況先行接管。其債權債務關系留待清理委員會清理。對于第二類資產，應予證明屬實后準其繼續保有。對于第三類資產，應由主管市政府接管，繕造清冊，呈報行政院核辦。凡屬于敵國使館之財產，應由外交部派員會同市政府接收。辦法還特別規定：北平使館界內同盟國原有之使館土地及房屋應按中美中英等新約規定，準其繼續使用，由各邦國政府派員接收。辦法還規定每一租界或北平使館界接受完畢后，由政府組織一清理委員會，審查并確定各塊租界及北平使館界內應行移轉于中國政府之官有資產及官有義務債務，并厘定關于擔任并履行此項官有義務及債務之辦法，呈候行政院核準施行。[14]

根據這一辦法的規定，國民黨政府行政院同時在11月24日公布了《租界及使館界官有資產與官有義務債務清理委員會組織規程》，其主要內容是：“各清理委員會的職責包括：1，審查并確定各租界及使館界內應行移轉于中國政府之官有資產與官有義務與債務；2，協助接收機關接收租界、使館界內之官有資產；3，擬定如何擔任并履行官有義務債務之具體辦法，呈請行政院核準施行。各清理委員會各設主任委員一人，綜理會務，由當地市長擔任。各清理委員會設委員五人至七人。由行政院指派法律專家及熟悉租界使館界之人員充任之。主任秘書一人，承主任委員之命處理日常會務。各清理委員會應于成立后一年以內將各項工作辦理完竣。各清理委員會遇有不能解決之事項，應即呈請行政院核示辦理。”[15]

1946年7月，北平使館界官有資產及官有債務義務清理委員會正式成立，由市長熊斌（后為何思源）任主任委員。[16]這樣，國民黨政府接收北京使館區的法律和組織方面的準備工作已經就緒。

自清理委員會成立到1947年12月清理工作基本結束，北平市政府各部門及清理委員會主要做了以下三個方面的工作：

首先，清理委員會確定了到底什么是北平使館區的官有資產、官有義務和債務。官有資產是指管理使館界事務公署所有及保管的一切資產，包括動產、不動產、流動資產、設備及使館界廣場，這些資產都進行繪圖和清點造冊的工作。官有義務是指管理使館界事務公署所行使之公共職務，包括治安、消防、衛生和公務四項。這些義務現在已經由中國政府履行，以后應繼續由中國政府履行。官有債務是指管理使館界事務公署所欠的債務。[17]由此可見，所謂使館界的官有資產、官有義務和債務都與管理使館界事務公署有關。

其次，北平市政府各部門開始恢復使館區的市政工程建設，收回使館區的公用設施。1946年12月至次年7月，北平市工務局制定了整修使館區道路的計劃，并對使館區內的樹木、橋梁、水井等進行了統一的接收，還提出了使館區的改建計劃。[18]1947年6月至7月，北平市衛生局也接收了使館區的公共廁所，并制定了整修啟用計劃。[19]

第三，有限度地清理使館區中西方列強留下的有辱中國國體的痕跡。在英國使館圍墻的東北角墻壁上，有義和團運動時期留下的槍彈損壞痕跡30余處，英國使館在其上用藍油漆寫了“Last We Forgot”（永志不忘）的字樣，而且字跡清晰，清理委員會員認為“有礙新好”，通知英國使館予以清除。另外，在德國使館院內有遺留下來的銅炮兩門，清理委員會通知工務局將這些銅炮轉移到位于故宮午門的歷史博物館。工務局于1948年5月搬移完成。但是，這種清除工作也很不徹底。在英國使館門前有兩座石碑，分別記載了義和團攻打英國使館的日期和在義和團運動中死亡的英國人的姓名。清理委員會認為石碑上只有日期和人名，并無其他文字，因此允許英國使館將石碑移至館內保存。在意大利兵營和德國使館也各有石碑兩座，意大利兵營的兩座石碑記載的是在義和團運動時期和第一次世界大戰期間陣亡士兵的姓名。德國使館的兩座石碑均記載的是在義和團運動中德國人死亡的日期和時間。清理委員會及北平市工務局認為“碑文純系為紀念性質，并無輕侮我國文字”。意大利兵營被接管，因此允許將石碑移至使館內保存，德國使館石碑仍置原處。[20]

應該說，當時的北平市政府為收回使館區做了一些工作，但這些工作不可能非常徹底。收回使館區后，北平市政府也就使館區做了一些規劃，這些規劃是美好的，然而國民黨政府挑起內戰，在內戰連連敗績，徹底收回改造使館區的歷史責任顯然已經不能由國民黨政府來完成了。

結語

使館制度是一個國際社會普遍接受的外交制度，它有利于維護和發展國與國之間的關系，這一制度本身是無可厚非的。但是，北京使館區的形成卻是中國近代史上的一個特殊的歷史現象，是中國屈辱外交的象征。進入民國以后，北京使館區經歷了三個不同的歷史階段。北京使館區不同的情況從根本上體現的是中國在1911至1949年期間的興衰榮辱和國際地位的變化，民國時期重大的外交政策在北京使館區的管理工作上都有所體現，北京使館區的歷史就是一部濃縮的民國外交史。

參考文獻：

[1]王鐵崖編：《中外舊約長匯編》第一冊，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1957年版，第1006頁。

[2]Robert More Duncan， Peiping Municipality and the Diplomatic Quarter， Department of Political Science， Yenching University， （Peiping： Peiyang Press Ltd， 1933）pp.104-107.

[3]《京師警察廳行政處關于使館界內設立事務公署的公函》，北京市檔案館檔案，檔號：J181-018-03488。

[4]程道德等編：《中華民國外交史資料選編一》一九一一——一九一九，北京大學出版社，1988年版，第5頁。

[5]《外交部關于查明和歐使函送京師警察廳請撤回使館界內偵探一事的函》，北京檔案館檔案，檔號：J181-018-21066。

[6]《北平特別市政府關擬收回使館界行政權及軍人紀幕天經使館界被阻攔的來函》，北京市檔案館檔案，檔號：J001-007-00013。

[7]復旦大學歷史系中國近代史教研組編：《中國近代對外關系史資料選輯（1840-1949）》下卷第二分冊，上海人民出版社，1977年版，第127頁。

[8]《北京特別市警察局關于準在北京等地開設滿洲大使館及領事館的訓令》，北京市檔案館檔案，檔號：J181-022-12764。

[9]《北京特別市衛生局管理使館界公署請淘挖溝池的來函及工務局關于市長交下德國大使館函請填平德國墓地水溝并遷移石碑情況的報告以及市政府的指令》，北京市檔案館檔案，檔號：J017-001-02597。

[10]復旦大學歷史系中國近代史教研組編：《中國近代對外關系史資料選輯（1840-1949）》下卷第二分冊，第197頁。

[11]《北京公使館區域隙地使用方法》，北京市檔案館檔案，檔號：J001-002-00753。

[12]《北京市教育局關于派學生前往東交民巷“勤勞奉公”給大同、山東、中院、附中、成達中學的訓令》，北京市檔案館檔案，檔號：J004-002-01302。

[13]王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第三冊，第1256-1257頁。

[14]《北平市政府奉行政院令發接收租界、使館界辦法的訓令及財政局給所屬機關的訓令》，北京市檔案館檔案，檔號：J009-001-00140。

[15]《北平市政府轉發行政院關于接收租界及北平使館界官有資產、官有義務債務清理委員會組織規則的訓令（附接受租界及北平使館界辦法）》，北京市檔案館檔案，檔號：J017-001-02926。

[16]萬永光：《國民黨政府收回北平使館界》，載《文史資料選編》第四十二輯（中國人民政治協商會議北京市委員會文史資料研究委員會編），北京出版社，1992年版，第242頁。

[17]萬永光：《國民黨政府收回北平使館界》，載《文史資料選編》第四十二輯，第244頁。

[18]《北平市政府關于接管前使館界樹木石橋和撥東單練兵場地基為北平社會服務處舉辦各項建設用的巡禮及工務局的呈》，北京市檔案館檔案，檔號：J017-001-03313。

[19]《衛生局關于接收使館界內公廁一案辦理情形及公廁糞便處理的呈文、公函及市政府命令》，北京市檔案館檔案，檔號：J005-001-01536。

[20]萬永光：《國民黨政府收回北平使館界》，載《文史資料選編》第四十二輯，第244頁；《北平市工務局關于將前德國使館院內碑炮移運歷史博物館保管辦理情形給市政府的簽呈》，北京市檔案館檔案，檔號：J017-001-03451。

基金項目：本文為北京市社會科學界聯合會青年社科人才資助項目“北京市外國駐華使館的歷史與現狀”（2011SKL023）和北京市哲學社會科學規劃項目青年項目“北京市外國駐華使館的歷史與現狀：（12KDC037）的階段性成果。