公眾參與湟水河流域水污染防治的現狀調查及法律對策研究

呂金鑫

（青海民族大學法學院，青海西寧810007）

一、問卷調查的基本情況

為了對湟水河流域水污染以及公眾參與水污染防治的現狀有一個全面、深入的了解，筆者通過調查問卷、訪談等形式，開展了實地調查。這次調查的主要內容是公眾的基本情況、對湟水河流域基本情況的了解、對湟水河流域水污染的認識、對政府開展的治理措施的認知、對防治湟水河流域水污染的參與情況以及參與意愿。調查主要是在西寧市區進行，被調查對象覆蓋行政機關、企事業單位、社會團體（主要是環保組織）和公民等各個社會層面。在西寧市主要交通干道和湟水河沿線采用隨機攔截方式開展調查。調查中共發出問卷200份，收回分卷196份，其中有效問卷187份。

二、公眾參與湟水河流域的水污染防治的調查結果

在本次調查中，我們首先就對湟水河水質的情況進行了調查。公眾對湟水河水質的看法見下圖：

分析上述數據，我們發現認為湟水河水質好和很好的人僅占15%，而70%的人認為水質差或者很差，12%的人認為一般，還有3%的人回答不知道。分析這些數據，我們要特別注意的是43%的人認為湟水河的水質很差。“群眾的眼睛是雪亮的”，這些都是公眾最直接最切身的體會，可信度還是很高的。從調查問卷來看，公眾還是普遍認為湟水河的水質是比較差的，換而言之，公眾對湟水河的水質還是很不滿意的。

公眾又是怎么看待污染的呢？或者說公眾對水污染的危害性的認識如何呢？我們也對此進行了調查。

通過調查，我們發現公眾普遍認為湟水河流域水污染的是有危害的，認為基本沒有危害和不知道的僅占7%。認為危害很大或者比較大的占到了76%，認為危害程度一般的也有16%，可見大部分公眾對污染的嚴重性有著充分的認識。這從一個方面說明了治理湟水河流域水污染的重要性。

本次調查中，我們對公眾對政府采取的防治措施的知曉度、認同度以及對防治的效果的認識也進行了調查。首先詢問了公眾對于周邊防污、治污設施的知曉情況，我們選擇了污水處理廠為例子。調查結果見圖5。

污水處理廠是處理生活污水的主要場所，據有關資料顯示，目前西寧市已經建成并投入使用的污水處理廠一共有三家，在建的還有兩家。然而，通過分析圖4，回答居住的地方有污水處理廠的僅有18%，回答沒有的占47%，不知道的占35%。這說明了政府與公眾的溝通出現了問題，公眾對政府投入的治污、防污的設施設備知曉率不是很高。

這項調查顯示，公眾在主動通過傳統媒體獲取湟水河流域水污染防治信息的主動性似乎不是很高，但是依舊有超過30%的人經常了解或者偶爾了解。前面的調查顯示，公眾對媒體宣傳還是很看重的。分析其主要原因還是在于傳統媒體提供的信息不足，陳舊信息比較多，跟不上公眾的需要。

再來看一組數據。這是對公眾參與湟水河流域水污染防治有關的聽證會、研討會或者類似會議的調查結果。

這一組數據和圖5的數據很相似。通過分析我們發現，大部分人沒有或很少參加有關的聽證會、研討會或者類似會議，僅有7%的被調查者表示偶爾參加，經常參加的人沒有。

三、公眾參與湟水河流域水污染防治存在的問題

（一）公眾參與積極性不高

湟水河流域的公眾參與水污染防治的積極性并不是很高，普遍存在權利義務觀念淡薄的現象。在調查中，不少公眾表示不愿意和政府對著干，就是想參與到湟水河流域水污染防治，也不知道該怎么做。甚至有公眾表示，防治水污染是政府必須履行的職責，政府做不好就來要求公眾參與進來，這是在推卸責任。這是典型的“政府依賴癥”。

（二）公眾意見采納率低

前文已經談到現階段公眾參與率本來就不高，而就這有限的參與，公眾提出的意見被采納的情況也很少見。在調查中，有公眾表示曾經通過相關途徑向有關部門反映了湟水河水污染的問題，卻沒有得到回應。平時政府工作人員也較少主動來征求關于湟水河水污染的情況。通過分析圖6，可見在湟水河流域水污染的防治過程中，公眾的意見很少被咨詢，更談不上被采納了。

（三）公眾信息不充分

湟水河流域公眾參與率不高的一個重要原因也是公眾掌握的信息不充分，而造成這一問題的一個重要因素就是政府在環境信息公開方面存在問題。圖5顯示，主動通過電視、報紙、廣播等媒體了解相關信息的公眾并不多。這既有公眾自身的原因，也有政府主動公開信息不到位的情況。

（四）公眾參與途徑不完備

聽證會是公眾參與的一項重要制度。通過參加聽證會，公眾能夠及時有效并充分地表達自己的意見，提出自己的利益訴求，與政府有很好的溝通與交流。政府也可以通過聽證會更好地了解公眾的意見、建議，綜合平衡各方面的不同利益需求，進而形成各方面都能接受的決策。

四、完善公眾參與流域湟水河水污染防治的法律對策

（一）完善立法

一要明確公眾參與的范圍，公眾才能有針對性的參與到流域水污染防治中來，進而發揮積極的作用。公眾參與流域水污染防治的范圍應當具有廣泛性。也就是說公眾參與流域水污染防治的范圍越廣越好，公眾參與階段的時間越早越好。

二要明確公眾參與的主體。公眾參與制度作為一項法律制度，其應當具備明確主體。流域水質問題關乎到每一個人的生活，所以，從理論上講，每一個人都是公眾參與的主體，也就是說每一個人都享有流域水污染防治的公眾參與權。

（二）完善流域水污染防治信息公開機制

一要明確流域水污染防治信息公開的主體。流域水污染防治信息公開的主體這里說的是指公開信息的主體，不包括被公開的主體。一般理解信息公開的主體就是政府，因為政府負有防治流域水污染的義務，而且其掌握的資源也比較多、更可靠。但是，除了政府以外，一些企業、團體也會掌握一定的流域水污染防治信息，它們也同樣負有流域水污染防治信息公開的義務。

二要明確流域水污染防治信息公開的范圍。流域水污染防治信息公開的范圍，總的來講就是，除了依照法律規定不予公開的以外，政府及企業原則上應對其進行的與流域水污染防治相關的一切行為向公眾公開。主要包括：相關政策法規信息、流域管理機構信息、流域水環境狀態信息、流域環境科學信息、流域內環境生活信息等。

（三）明確法律責任，完善救濟制度

首先，放寬原告資格的限制。《民事訴訟法》中，對于環境公益訴訟原告資格的規定是“法律規定的機關和有關組織”。筆者認為，公民個人是可以作為環境公益訴訟原告的。畢竟公民個人是環境污染的直接受害者，他們更能體會環境污染的危害。

其次，明確舉證責任倒置。在實踐中，環境公益訴訟的舉證往往都非常困難，而且要通過一項證據證明污染或者破壞環境的行為造成了一定地環境損害，還需要具備一定的專業性和技術性知識和手段。因此，環境公益訴訟中應堅持實行舉證責任倒置，原告對環境損害事實及損害大小承擔證明責任，而被告對其行為是否污染和破壞環境、污染或破壞行為與損害結果之間是否有因果關系、是否存在過錯、能否依法免責等承擔舉證責任。

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