基于就業格局的農民工培訓制度設計

□曹 曄

十八大報告提出實行新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化“四化”戰略。就“四化”的關系來講，工業化是城鎮化的經濟支撐，城鎮化是工業化的空間依托，工業化創造供給，城鎮化創造需求，二者有機結合才能相互促進；工業化、城鎮化帶動和裝備農業現代化，農業現代化為工業化、城鎮化提供支撐和保障，而信息化推進其他“三化”騰飛。總的來看，我國城鎮化嚴重滯后于工業化。城鎮化的過程是農村人口向城鎮集中，農業人口向工業轉移的過程，也是農業社會向工業社會轉變的過程，但我國大量農民工沒有隨工業化發展轉變成新市民，除了城鄉二元結構制度的約束外，農民工自身技術技能水平低、就業競爭能力差也是重要原因。根據2012年《農民工監測調查報告》提供的數據，在農民工中，文盲占1.5%，小學文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.3%，中專及以上文化程度占10.4%，即初中文化程度及其以下的農民工占74.3%。接受過農業技術培訓的農民工占10.7%，接受過非農職業技能培訓的農民工占25.6%，既沒有參加農業技術培訓也沒有參加非農職業技能培訓的農民工占69.2%。可見，兩個70%是制約農民工市民化的重要因素。如何對農民工進行技術技能教育和培訓是推進新型城鎮化必須解決的問題。本文從農民工就業格局入手來探討農民工就業培訓制度。

一、農民工就業格局及其變化

(一)農民工就業空間的變化

根據國家統計局《2012年全國農民工監測調查報告》數據顯示，2012年全國農民工總量達到26261萬人，其中，外出農民工16336萬人，本地農民工9925萬人，分別占農民工總數的62.2%和37.8%。從變化趨勢來看，近五年，雖然農民工數量在不斷增多，但外出農民工和本地農民工所占的比例變化不大，說明我國城鄉非農產業發展基本處于穩定狀態，縣域和城市吸納農民工的能力沒有多大變化，農民工在城市和縣鎮就業的格局基本穩定。

表1 全國農民工就業基本情況(單位:萬人)

(二)東部地區農民工以就地就業為主，中西部地區以外出就業為主

從不同地區看，國家統計局數據顯示，2012年東部地區農村戶籍勞動力中農民工占54.9%，其中，外出農民工占20.2%，本地農民工占34.7%；中部地區農村戶籍勞動力中農民工占37.2%，外出農民工占24.3%，本地農民工占12.9%；西部地區農村戶籍勞動力中農民工占28.7%，外出農民工占19.2%，本地農民工占9.5%，說明東部地區農民工在本地就業的比例高。另外，表2也反映了同樣的情況，東部地區農民工在本地就業的比例高，而中西部地區外出就業農民工的比例高，中西部地區農民工本地就業的比例有上升的趨勢。

表2 2009年東中西部輸出地農民工情況 (單位:%)

(三)農民工就業區域分布

從農民工就業區域分布來看，農民工在東部地區就業的比例大約為2/3，在中西部地區就業的比例合計約為1/3，2008年和2009年農民工外出就業也表現出同樣的就業格局。

從分省就業看，2011年農民工就業地區主要分布在廣東、浙江、江蘇、山東等東部沿海省市，這4個省吸納的農民工占到全國農民工總數的近一半。近年來，隨著我國勞動密集型產業從東部向中西部轉移，農民工在東部地區就業的比例開始下降，在中西部就業的比例上升。2012年與上年相比，農民工在廣東、浙江、江蘇、上海、河北、重慶等省市的就業比重有所下降。

表3 農民工就業區域分布(單位:萬人)

(四)外出農民工流動區域

2012年，在外出農民工中，全國在省內流動的農民工為8689萬人，占外出農民工總量的53.2%；跨省流動的農民工為7647萬人，占外出農民工總量的46.8%。分地區看，東部地區83.7%的外出農民工省內流動，其中在鄉外縣內就業的占32%，縣外省內就業的占51.7%，跨省流動的僅占16.3%。而中西部地區外出農民工則以跨省流動為主，分別占66.2%和56.6%。

從變化趨勢來看，無論是全國，還是東部、中部、西部地區，外出農民工均表現出省內就業的比例增加，省外就業的比例在下降。一方面說明中西部地區經濟快速發展，中西部農民工到東部就業的比例開始下降；另一方面由于近年來全國出現了用工緊張，年齡偏大的農民工增加，農民工平均年齡由2008年的34歲上升到2012年的37.3歲，農民工年齡越大越愿意在本地就業。據社科院調查顯示，我國“漂”在城鎮的農民工，70%以上希望在家鄉周邊就業。

表4 不同地區外出農民工在省內外務工的分布(單位:%)

(五)青年農民工比例下降

受我國中高等教育快速發展和學齡人口減少等因素影響，近些年來青年農民工的數量減少，比例下降。從年齡段看，近五年來，16-20歲的農民工從2008年的10.7%下降到2012年的4.9%，比例下降了一半；從2011年開始21-30歲的農民工比例也開始下降。總的來看，40歲以下的農民工所占比重逐年下降，由2008年的70%下降到2012年的59.3%。

外出農民工年齡較低，而本地農民工年齡偏高，且年齡越低的農民工外出的比例越大。從外出農民工與本地農民工的比較來看，2010年外出農民工平均年齡是31歲，本地農民工平均年齡是36歲。16-20歲年齡段的本地農民工占本地農民工的比例僅為1.9%，而該年齡段外出農民工占外出農民工的比例為8.8%；21-30歲年齡段的本地農民工占17.8%，外出農民工占49.6%；本地農民工40歲以上的占56.3%，而外出農民工40歲以上的僅占18.1%。

表5 農民工年齡構成占比情況(單位:%)

(六)農民工主要就業行業領域

1.農民工從業仍以制造業、建筑業和服務業為主，從事建筑業的比重提高。從靜態來看，在農民工中，2012年從事制造業的比重最大，占35.7%，其次是從事建筑業的占18.4%，從事服務業的占12.2%，從事批發零售業的占9.8%，從事交通運輸倉儲和郵政業的占6.6%，從事住宿餐飲業的占5.2%。從發展變化來看，2008年發生金融危機以來，一方面，我國制造業出口增長幅度下降；另一方面，國家實施的4萬億元一攬子刺激投資方案中，刺激性投資與以往的投資結構相比，制造業從占全部投資的45%下降到只占7%，而由于基礎設施建設占大頭，建筑業投資從46%增加到76%，服務業投資從9%增加到17%[1]。國家統計局調查數據表明，近幾年農民工從事建筑業的比重在逐年遞增，從2008年的13.8%上升到2012年的18.4%，而從事制造業的比重則趨于下降。

2.農民工就業格局與當地的產業結構相一致。農民工到城市就業的過程，是勞動追逐資本的過程，不同地區產業結構存在一定的差異，因此，農民工在不同地區的就業格局存在差異。在東部地區務工的農民工以從事制造業為主，占44.6%，在中西部地區從事制造業的比重分別為23.2%和15.4%。

二、農民工培訓政策建議

(一)國家要加大對農民工的培訓力度

2004年我國到了以勞動力短缺和工資上漲為標志的劉易斯轉折點。“劉易斯拐點”，是指勞動力需求增長速度超過勞動力供給增長速度，導致工資水平上漲，經濟發展隨之進入新階段的轉折點。2012年又到了勞動年齡人口停止增長、人口撫養比停止下降的人口紅利轉折點，勞動力數量不再具有絕對的優勢。保持單位勞動力成本(即勞動力成本與勞動生產率的比率)優勢的關鍵，在于勞動者受教育水平和技能的不斷提升。這兩個“轉折點”的出現，意味著市場勞動力供給出現短缺，這樣就會出現非熟練勞動者就業機會增加和工資水平上漲并存的格局，因而產生不利于繼續在學和升學的導向。這就要求在教育和培訓方面，政府應該增加公共投入進行培訓，降低家庭和個人的教育(培訓)支出比重，提高人力資本回報率，引導家庭和個人對人力資本進行投資。

在城鎮化發展過程中，進城農民工是主體，新型城鎮化就是如何促進農民工市民化。根據國家統計局2009年的一項問卷調查中關于“制約在城市定居的重要困難和障礙”問題的回答情況來看，67.2%的新生代農民工認為是“收入太低”，63.2%的新生代農民工認為是“住房問題”；而認為“子女教育問題”、“老人無法照料”、“社會保障不完善”、“地位不平等”、“沒有歸宿感，難以融入城市生活”的比例分別為16%、20.1%、24%、7.8%和13.5%。可見，收入問題和住房問題是目前新生代農民工在城市定居下來所面臨的最大困難和障礙。當前我國經濟正處于“轉方式、調結構”的戰略關鍵期，農民工實現市民化必須提高農民職業能力和適應現代工業社會和城市生活的能力，增強自身競爭力，從低端產業向高端產業、從低附加值產業向高附加值產業轉移，增加農民工的收入水平。同時，新型城鎮化是產城一體化，即在通過工業化來推動城鎮化，只有提高農民工技術技能水平和綜合素質，才能促進產業不斷向城鎮聚集。

鑒于以上情況，要加大對農民工技能培訓的支持力度，使他們適應產業結構高移的要求，成為高素質的現代產業工人。

(二)對不同區域農民工采取不同的財政支持政策

教育投資的重要依據是“誰受益、誰投資”以及能力負擔原則。從農民工支付能力來看，2011年我國城鄉居民收入之比為3.33:1，遠遠超過國際上的1.2-1.5:1的合理區間；農民工在城市就業同工不同酬，其收入僅為城鎮正式職工的一半，農民難以完全支付培訓費用；更為重要的是我國工業化和城鎮化過程中農民做了大量的奉獻，從新中國誕生到20世紀90年代末，我國農民為國家工業化和城鎮化發展提供的資金積累(即農村資金流出)達到2萬多億元，大約相當于同期我國社會資本存量的2/3[2]。近20年來，國家在征用農民集體所有的1億畝土地的運作中，利用壟斷一級土地市場，通過土地價格“剪刀差”(市場價格與征用土地價格補償費之差額)，從農民手里拿走土地資產收益2萬億元，并產生了大量的失地農民。由于農民長期犧牲自身利益來推動國家的工業化和城鎮化，因此，農民工市民化過程中國家負有主要的責任，但我國農民工數量龐大，國家也不可能完全承擔；工業化的過程是企業數量和規模擴張的過程，通過農村勞動力的轉移滿足了企業規模擴張的用工需求，企業也是重要的受益方，因此，農民工培訓費用需要在政府、企業和農民工之間合理分攤。但農民工培訓費用由地方政府還是由中央政府來投資，或者二者各自承擔多大的比例，需要按照“誰受益、受負擔”的原則進行科學分攤。從受益的角度來看，農民工輸入地受益最大，而非輸出地區和農民自身，現實中農民工的青春奉獻給了城鎮，而得病就醫、養老回到農村，產生了病無所醫，老無所養的現象就是最好的例證。由于農民工流動性大，今年在甲地就業，明年可能在乙地謀生，而農民工培訓的受益期較長，即政府或企業開展培訓會產生所費不能補償所得的結果，產生“搭便車”的行為。可見，農民工培訓存在外溢性，輸入地地方政府和企業不會自覺開展培訓。

此外，農民工在不同區域的流動情況也不同，發達地區省內流動占主體，經濟欠發達地區省外流動占主體。在東部地區，近幾年來全國農民工的65%在東部地區就業，東部地區80%以上的農民工在本省就業，在本地農民工中東部本地農民工占63.7%，而中西部本地農民工占全國本地農民工的36.3%。以上數據說明，東部地區農民工很少出省就業，而中西部農民工大量到東部地區就業。中西部地區農民工大量到東部地區就業，而較少在本地、本省就業。可見，東部地區開展農民工培訓外溢效應小，而中西部地區開展農民工培訓外溢效應大。因此，中央財政必須對不同地區農民工培訓進行補貼，以矯正市場失靈。補貼的標準按照受益大小和承擔能力采取差別政策。如對中西部地區農民工培訓中央財政和省級財政支付比例可按照6:4或7:3來劃分，對東部地區農民工培訓可采取2:8或3:7的比例劃分。當然，這僅是舉例，完全可以按照受益大小科學確定財政補貼比例。

(三)農民工培訓按照就近培訓的原則實施

2003年國家實施的農民轉移陽光培訓工程，實施的轉移前培訓，即通過培訓促進農民轉移，致使培訓難以滿足農民的需求，尤其是不能滿足用人單位的需求。實踐證明，農民工崗位技能培訓是在職培訓，必須遵循就近原則。農民工的就業格局是決定培訓資源布局的重要依據。按照國家統計局的統計，把農民工分為外出農民工和本地農民工，本地農民工是指在本鄉鎮內從事非農活動(包括本地非農務工和非農自營活動)6個月及以上的農村勞動力，實際上全國除了370多個縣級市外，大多數就是指在縣域內就業的農民工。2012年外出農民工與本地農民工的比例是62:38。而2008年，全國縣級職教中心、縣級和縣以下的各類中等職業學校共計4 032所，占全國中等職業學校總數14847所的27.2%；全國縣級職教中心、縣級和縣以下的各類中等職業學校招生166.97萬人，占全國中等職業學校招生總數812.11萬人的20.9%；在校生274.91萬人，占全國中等職業學校在校生總數2 087.09萬人的13.2%。[3]可見，目前我國城鄉職業教育資源分布格局與農民工就業格局存在一定的不一致性，農村職業教育與培訓資源所占比例低于本地農民工就業比例。

(四)各行業組織要加強對農民工培訓的統籌

目前，我國農民工數量龐大，已成為各行各業的主要勞動力，因此，由任何一個部門組織職業院校和培訓機構來對農民工進行培訓的歷史已經結束。我國行政管理體制改革的一個重要方向是變部門管理為行業管理，行業組織的發展也需要政府管理部門簡政放權，因此，建立由各個行業管理部門組織開展本行業就業農民工培訓不失為促進政府管理體制改革的一個突破口。行業組織開展農民工培訓，一方面可以充分調動企業參與職業教育的積極性，另一方面，也可以通過向社會招標的形式，讓廣大職業院校或社會培訓機構參與對農民工的培訓，同時也有利于形成校企合作的機制。行業組織農民工培訓，有利于農民工產生職業歸屬感和認同感，穩定自身的就業地點和就業企業，促進農民向市民轉化以及自身向著專業化方向發展。

各行業組織開展農民工培訓，也是落實國家“工業反哺農業、城市支持農村”的重要舉措。行業是企業的代表，是介于政府和企業之間的中介組織，代表政府行使一定的中觀管理職能，因此，由它來組織農民工培訓可以有效落實國家“工業反哺農業、城市支持農村”的政策。

(五)加強對新生代農民工的培訓

各種研究表明，新生代農民工在城市落腳的愿望更強烈。國家計生委發布的《中國流動人口發展報告2012》顯示，當前，我國流動人口的平均年齡約為28歲，“80后”新生代農民工占到勞動年齡農民工的44.84%，成為流動人口主體。與父輩相比，新生代流動人口文化程度較高，平均受教育程度為9.8年，更注重體面就業和發展機會。他們大多數在城市成長，基本不懂農業生產，即使城市就業形勢不好，也不大可能返鄉務農。根據國家統計局《2009年農民工監測報告》，從外出從業的時間看，新生代農民工2009年平均外出從業時間已經達到9.9個月。與上一代農民工相比，新生代農民工“亦工亦農”兼業的比例很低。上一代農民工在2009年除外出從業之外，還從事了農業生產活動的比例為29.5%；而新生代農民工的比例僅為10%。換句話說，在2009年90%的新生代農民工沒有從事過一天的農業生產活動。

由此可見，加強對新生代農民工非農職業技能的培訓，具有較高的城鎮化效應。

(六)加強對發達地區和先進行業農民工的培訓

由于各個行業的崗位特點和資本的有機構成不同，各個行業就業的農民工存在一定的差異。從表6來看，建筑行業農民工年齡偏大，而在制造業從業的農民工年齡偏低，主要是制造業生產技術含量較高，生產環境相比建筑業也好一些，因此，年齡偏低的農民工在制造業就業的比例較大。由于我國農民工數量龐大，全面開展培訓是不可能的，因此，要有選擇地開展，要優先在產業轉型升級快、資本有機構成高的快速增長的產業或行業進行。

表6 2010年新生代農民工外出從業的主要行業分布

另外，從輸出地看，2009年東部地區外出農民工中新生代農民工的比例為57.5%，中部和西部地區新生代農民工的比例分別為61.2%和56.3%。從輸入地看，分別在東部、中部和西部地區務工的外出農民工中，新生代農民工的比例分別占到61.4%、54.7%和49.8%。就新生代農民工這一群體本身而言，在東部地區、中部地區、西部地區務工的比例分別為72.3%、12.9%和14.4%。可見，當前外出農民工中新生代農民工是主體，而且新生代農民工主要在東部地區就業，因此，要加強對東部發達地區農民工的培訓。

[1]蔡昉.“民工荒”現象:成因及政策涵義分析[J].開放導報，2010(2):5-10.

[2]牛若峰.“三農”問題與二元結構政策[J].河北學刊，2003(4):43-45.

[3]張昭文.加快發展農村職業教育的研究報告[J].中國職業技術教育,2011(9):68-73.