關于提高人民代表大會會議質量和實效的價值定位

徐永利

只有在堅持和完善人民代表大會制度的前提下，提高人民代表大會會議質量和實效才能保證正確的政治方向，才能實現中國特色社會主義政治制度的自我發展和完善。反過來，只有不斷提高人民代表大會會議質量和實效，充分發揮國家權力機關的作用，人民當家作主的權力才能真正得到保證，人民代表大會制度的優勢和作用才能不斷彰顯。

一、提高人民代表大會會議質量和實效，對堅持和完善人民代表大會制度，充分發揮人民代表大會制度優勢和作用具有重大意義

人民代表大會制度的發展是我國經濟社會發展、民主政治進步的一個縮影和見證。隨著改革開放的不斷深化，經濟社會快速發展，民主政治建設不斷推進，全黨全社會對人民代表大會制度的認識也在不斷深化，人民代表大會制度的優勢和作用逐步顯現。當前，經濟社會和民主法治建設進入了一個新的階段，黨的十八大和十八屆三中全會不僅提出了要完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，對發展社會主義民主政治、法治中國建設都提出了具體任務和要求。在這個時代背景下，人民代表大會制度作為我國民主政治建設和法治建設任務的重要承載者、推動者，面臨著歷史性的機遇和挑戰。北京作為國家的首都，在經濟和社會發展的各方面都走在全國前列。經濟基礎決定上層建筑，無論是經濟基礎、社會基礎還是政治基礎，北京的民主政治建設和人民代表大會制度發展具有天然的優勢。北京的政治文明發展對全國的示范輻射效應強、影響力大。所以，在新形勢下提高北京人民代表大會會議質量和實效，對堅持和完善人民代表大會制度，切實發揮人民代表大會制度的優勢和作用，具有很強的制度意義、理論意義和實踐意義。

二、從制度層面，提高人民代表大會會議質量和實效，促進人民代表大會制度的功能回歸

從制度意義上看，提高人民代表大會會議質量和實效，是回歸人民代表大會制度功能定位，推進人民代表大會制度發展完善的重要內容。我國是單一制國家，全國人民代表大會實行一院制，由它統一行使國家權力。在人民代表大會制度的整體架構中，人民代表大會處于首要地位，因為人民代表大會產生人大常委會和“一府兩院”。1979年之前，縣級以上地方各級人大不設常委會，由人民委員會行使權力機關常設機關和執行機關的雙重職能。這種體制不利于發揮國家權力機關對行政機關和審判、檢察機關的監督。1979年五屆全國人大二次會議通過修改憲法的決議和新的地方組織法之后，地方人大才陸續設立常委會，使人民當家作主的權力行使經常化。應該說，設立地方人大常委會，是我國地方政權建設和人民代表大會制度建設的重大舉措。30多年來，地方各級人大常委會在推進社會主義民主法治建設過程中發揮了重要作用。常委會發揮作用的過程，也是常委會職權發揮不斷膨脹的過程，從人民代表大會制度的整體來看，我們認為，在這個過程中，沒有平衡地處理好人民代表大會與常委會之間的關系，常委會與人民代表大會職權行使銜接不緊密、不順暢，甚至出現割裂和矛盾的問題。作為人民代表大會制度的重要組成部分，人民代表大會與常委會的功能、定位與職權行使應該是相輔相成、相互補充、緊密聯系的。應該在人民代表大會制度的框架下，立足整個人大制度的優勢和作用，把代表大會的優勢和常委會作為常設機構的優勢進行統籌與整合，更有效地保證人民當家作主權力的實現。當前，在利益格局深刻調整的社會轉型期，人民群眾價值認識多元、利益訴求多元、訴求表達渠道多元，在這種情況下，對一些重大事項的討論和決策，人民代表大會比人大常委會更具代表性和廣泛性，其決策的民主性和科學性也會更強。在對社會的動員和組織能力上，對統籌協調人民群眾的根本利益上，對凝聚全社會的共識上，人民代表大會比人大常委會的力量更強，更具說服力，更有公信力。離開人民代表大會，談發揮常委會職能作用，是舍本逐末。從這個角度講，當前需要對人大常委會的履職進行總結和反思。換言之，提高人民代表大會會議的質量和實效，恰逢其時，很有必要，是對人民代表大會制度的發展和完善。

三、從理論層面，提高人民代表大會會議質量和實效，探索人民代表大會制度的與時俱進

從理論意義上看，提高人民代表大會會議質量和實效，是探索人民代表大會制度與時俱進，推進民主法治建設的重要措施。人民代表大會的根本任務是推進民主法治建設，提高人民代表大會的會議質量和實效，其直接成果就是擴大人民民主，推進法治建設。一是有助于實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。黨設立人民代表大會的目的就是為了實現民主政治，把黨的主張和人民意志實現有機統一，保證人民當家作主。在代表大會的平臺里，各種利益、各種聲音、各種需求在這里得到充分的表達和體現。代表大會既是民眾的傳聲筒和表達器，同時也通過這個平臺，實現各種利益的整合協調，促進形成人民群眾的根本利益，再通過大會決議，形成人民群眾一體遵循的法律法規，實現了黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。這種優勢和作用，沒有哪一種代議形式可以代替。二是有助于限制權力，保護權利。無可否認，公權對私權的侵害，強勢群體對弱勢群體的侵害，因權力侵害造成的社會不公已經成為社會的詬病。把權力關進制度的籠子里，維護社會公平正義已成為時代的強音。要對權力實行監督，就必須增強人民代表大會的權威，增強“一府兩院”的人大意識和人民意識。因為“一府兩院”之所以有力量，是因為它的權力來自于人民，來自于法律。通過提高人民代表大會會議質量和實效，切實增強人民通過代表大會監督政府、法院和檢察院，使政府、法院、檢察院不能濫用權力，嚴格依法辦事。三是有助于維護社會和諧穩定。人民代表大會有著很強的包容性，可以包容各個階層、各個領域、各個行業、各種團體，他們都可以在代表大會上發表意見，甚至辯論。盡管現代社會有各種表達意見的渠道和解決矛盾的方法，但議會民主這條主渠道是最有利于社會穩定的。如果人民代表大會的渠道不暢，人民群眾的意見不能通過人大制度這一正常渠道表達和實現，人民群眾必然更多地利用街頭民主來表達自己的意愿。提高人民代表大會會議質量和實效，就是要發揮議會民主更大的安全性、合法性和可控性，發揮主渠道作用。

四、從實踐層面，提高人民代表大會會議質量和實效，推進民主法治思維和方式落到實處

從實踐意義上看，提高人民代表大會會議質量和實效，是以民主法治思維和方式推進科學發展、促進社會和諧穩定的重要抓手。從北京市來看，首都發展進入了一個新的歷史階段，經濟社會快速發展，但同時人口與資源環境的矛盾愈發凸顯，大城市病表現突出，人民群眾對于美好生活的訴求越來越強。發展的各種情況、人民的各種愿望，都充分體現在人民代表大會會議上，對提高人民代表大會會議質量和實效提出了現實、緊迫的考驗。一是議題復雜性不斷增加。當前改革進入攻堅期和深水區，資源環境、民生、收入分配差距、城鄉二元結構等方面還存在較為突出的矛盾和問題，而公共治理結構未能適應經濟社會發展的要求。行政權力過分集中，缺乏制衡機制，滋生了部分黨政官員的權力“尋租”和腐敗行為。30多年來改革好改的、容易改的差不多都改過了，留下的這些問題都是難啃的硬骨頭和硬核。在這種情況下，必須通過發揮人民代表大會的立法功能，通過法治推動，加強制度創新。二是議題公共性特點明顯。人民代表大會的議題不是老百姓個人的問題和事務，而是轄區內全體或某個群體的公共事務。并且，每一個議題都有可能與全體人民群眾的利益息息相關，都有可能引發廣泛的討論，比如說對于大氣污染、交通治理、食品安全、住房保障等議題，既是政府的公共管理問題，也是人民群眾普遍關注的問題。對于這些議題，就需要人民代表大會充分體現各個方面、群體的利益訴求，整合、協調好不同利益，保證人民群眾的根本利益。三是民眾參與性不斷增強。城市建設管理不僅是城市管理者的事情，也是首都每一位市民的事情。首都民眾的權利意識、民主意識很強，市人大代表的履職素質和能力都很高，他們不僅關注本選區的事情，更加關注首都發展大局問題，關注大城市的建設和管理問題。首都發展到了現在這個階段，需要樹立共同治理的理念，重塑社會治理模式。對于首都城市建設管理中的很多事情，通過人民代表大會，建立和完善公眾參與的機制和模式，擴大公民對城市建設管理的有序政治參與。

（作者系北京聯合大學黨委書記、研究員、博士生導師、人民代表大會制度研究所所長、北京市政治文明建設研究中心主任，北京市社會科學屆聯合會重大決策咨詢課題“堅持和完善人民代表大會制度，提高人民代表大會會議質量和實效研究”課題負責人）