土地收入與中國夢（下）內地如何借鑒香港經驗

理查德·卡爾倫

前文陳述了香港獨特的財政收入制度的關鍵方面，同時，我們也看到了這一制度的一些消極方面。總體而言，該制度取得了相當漂亮的成績單——特別是與大多數發達國家的普遍制度相比。

接下來，我們將討論香港的土地收入經驗如何運用于中國大陸、特別是城市地區，因為中國正致力于如何最好地為“中國夢”賦予具體形式。

政府擁有土地核心產權——政策現實

我們應該重新考慮一些在稅收制度之外的關鍵因素，這些因素保證了香港土地收入制度的顯著成功和長期運作。若把香港土地收入經驗長期、大規模地運用于中國大陸，這些因素將是密切相關的。

香港政府有效解決了這一制度所造成的急迫的住房危機問題，特別是當高密度、高房價的模式為前提時。香港政府通過提供低成本（面積小但不失體面）的公共房屋對市場進行大規模干預，是這一制度成功的關鍵。其手段為大規模建立公共房屋計劃（仍在繼續）、對通過經濟情況調查的低收入人士購買自用住房提供補貼，這兩類房產約占香港全部房產的50%左右。

高密度的住房模式造成了相對較小的生活空間，但是同時讓政府能夠提供世界一流的低成本公共交通與通訊服務，以及優良的教育、醫衛、娛樂等服務和極好的購物環境。這種發展模式也使居民可便利享受大量的郊野公園和其他綠地，這在其他規模相當的城市中是很罕見的。

這一模式已發展得較為成熟，因此，大多數利益相關者都認為，只有保持這種制度的完備運行，他們各自的利益才能得到保障。香港廉政公署工作高效，不間斷地為這一體系保駕護航，促使社會各方相信并維系自己的利益。這一“必需的大棒政策”與根植于土地收入制度的低利率簡稅制的“胡蘿卜政策”相輔相成。在這樣的制度框架內，一個富有活力的自由市場能夠在批發（開發商）和零售兩個層面正常發揮作用，以保證市場機制能夠在分配稀缺的土地資源方面發揮重要作用。

這個制度在積累香港巨額財政儲備方面也至關重要。然而清晰的是，這些巨額財政儲備并沒有變成常見的“行賄基金”，更不是“勞力士手表儲備基金”——這種基金的使用系統性地缺乏透明度，從而利于行業規模的有組織的政治賄選活動。

在19世紀早期，英國就建立了具有良好的培訓、薪酬和職業機會的殖民地公務員體制。這一政策自制定起就為香港提供了良好的服務。它確立于政府綜合系統之中，如今已成為香港所享有的被人們高度評價的政治遺產。這種限制系統性的、高層的（在香港廉政公署的努力下發展成全面的）政治腐敗的戰略得以保留，并一直保留至今。這為香港在國際比較研究中在低腐敗方面持續領先作出重要貢獻。

政府擁有土地核心產權——政策可能性

應該注意的是一些基本的系數和清晰的人類發展趨勢。世界人口于2011年達到了70億。雖然人口增長速度有所放緩，但是，預計到2025年，世界人口將達到80億，2050年將超過90億。在20世紀早期，20%的世界人口生活在城市地區。1990年，這一數字小于40%。2010年超過了50%。預計到2050年，世界人口的70%將被城鎮化。

在發達國家和地區，由于長期以來土地——尤其是城市土地——幾乎全部轉變為私人性質，應用香港經驗的可能性非常有限。許多發展中國家也存在同樣的政治經濟現實。同時，許多發展中國家在土地尤其是城市土地所有權方面存在著很大的（往往是根本性的）法律不確定性。

這些對于建立強力土地收入制度的根本性阻礙，在中國都不存在。自1949年中華人民共和國成立，所有城鎮和非城鎮土地的終極所有權都歸政府或其正式機構（農村集體、國有企業、地方政府等）所有。

鄧小平1978年的經濟改革開始后，中國的土地使用權第一次（在一定程度上）走向私有化，各種復雜的緊張關系和（拿地）權利濫用隨之而來，導致了一系列嚴重的政治、社會、經濟問題。同時，從未有過的大規模城鎮化正在進行，并取得巨大成就。1949年，新中國成立時，中國只有不到11%的人口居住在城市地區。在1979年鄧小平開放政策開始時，這一數據依然低于19%。現在超過50%的中國公民居住在城市地區，預計到2030年，中國約有10億城市居民。

鄧小平時代以來的土地改革造成了這種從農村到典型的高密度城市生活的轉變。現在城市私人土地所有者享有的是40-70年之間不等的土地使用權，人們為這種可以轉手的權利付出一定的對價。同時，抵押貸款以這些土地使用權作保證。政府最終擁有相關土地的核心產權。有關土地使用權到期后的“續約”權利依然不明朗。

簡而言之，這意味著在中國，鑒于政府擁有土地所有權，那么中國將有潛力運用香港已經試驗并證明行之有效的方法，把持有土地所有權作為獲取長期公共收入的基本方式。

中國在以前所未有的城鎮化速度進行著，其中也面臨著一些挑戰，主要包括：其一，在開發土地獲取和批量處置土地使用權過程中存在著大量腐敗和社會不穩定事件。這些腐敗得以持續發展的范圍依然很廣。其二，城鎮化的快速發展和基本城市規劃的缺失，使中國許多城市產生了基本住房、環境和基礎設施問題。其三，中國依然面臨著改革全部戶口制度的巨大挑戰。現在對戶口制度改革形成了廣泛的一致：這將有利于減少由這一制度放大的城鄉不平等。管理這個轉變過程是困難的，但是，依然需要完成。（可以說，戶口制度也是中國避免了像印度一樣產生大量城市貧民窟的重要原因之一。）

雖然香港規模較小，但時間已經證明這些挑戰都可以被克服。

香港經驗顯示，要使得一個土地財政政策在長期最大程度的有效發揮，至少需要以下因素：第一，政府必須在法律上長期擁有對所有土地的核心產權。第二，政府需要使用一個誠實公正的長期租約系統來處理土地（政府一般不應該把自己控制之下的土地絕對的處理給私有者）。第三，政府需要詳細規定每個租約中建筑和使用權力的具體內容，以保證在幾十年后的重新開發能夠得以批準，并保證政府能從用途改變中獲得收入。第四，政府還需要直接（有效地）解決不可避免的對低成本公租房和受補貼自用住房的需求。第五，政府必須建立全方位的制度措施來解決土地收入制度所產生的許多民事和刑事犯罪行為，及相關道德風險。

如果能夠建立一個健全、綜合的政府管理體制和市場運行框架，那么，這個制度就能夠得以運行。它可能為所有人帶來體面的住房。基本的、合理的住房一定是讓社會每個階層中的所有人共享“中國夢”的應有內容。而且，一個設計精良的土地收入系統能夠持續產生巨大的公共財政利益。

不難想象將會有一系列的既得利益者對這一制度發出強烈的反對聲音——不僅在中國內部。但是值得記住的是在香港，從來沒有人對政府擁有土地核心產權發出真正的抗議聲，即使是非常大的、強有力的私有業主也沒有。

對這種來自私有業主的支持的關鍵解釋是，隨著時間的推移，這一制度被證明對私有業主來說在價值收益（及通過土地交易獲利的范圍）方面是最為有利的。而且，這一制度還保證了香港低稅率、簡稅制的政策。而這一政策幾乎對所有群體都有利。

在中國也存在一個潛在的、非常有力的引入綜合土地收入制度的“銷售工具”。組織有力、健全的土地收入制度，能夠直接與目前現在的土地注冊制度改革聯系起來。這樣的改革能夠滿足以下幾個目的，包括：第一，堅定而直接地確認個人所有者的權利——每個所有者都有清晰的經濟利益。第二，出借人或銀行的抵押貸款能獲得更好的安全性。第三，能夠促進土地的收益所有者可追蹤性（這對反腐也有一定的作用）。

中國的政策選擇：如何借鑒香港經驗

除香港土地收入經驗之外，很難看到第二個已經嘗試和驗證的模式，能夠更好地幫助應對世界范圍內的巨大城鎮化進程問題。這一制度能以更為實際和人性化的方式解決這些問題。而且，采用香港模式也依然是一個法律上和政治上可行的結果。

我們已經了解香港土地財政模式如此有效的本質核心。首先，政府必須長期擁有對所有土地的核心產權。同時，政府需要詳細規定每個租約中建筑和使用權力的具體內容，還需要直接（有效地）解決不可避免的對低成本公租房和受補貼自用住房的需求，并建立全方位的制度措施來解決土地收入制度所產生的許多民事和刑事犯罪行為，及相關道德風險。

大多數發達國家已經不再注重土地作為公共財政收入的來源所具有的潛力。主要原因是幾乎各地的政府在很久以前都把所有城市土地和大部分農村土地無條件售賣了。故而，人們便不會注意到缺少了這種他們不再擁有的東西。而且，當發展到這樣一個階段，不管是土地稅還是土地規劃費，都只能獲取很少的財政收入。這個觀點可以得到如下證明：170年以來，沒有一個地方能夠像香港一樣，通過土地收入制度獲得相當規模的政府收入。

土地作為公共財政收入基本來源的相對“不可見性”在最近托馬斯·皮克迪（Thomas Piketty）所著的一本關于經濟（及不平等）的暢銷書《21世紀的資本》（Capital in the Twenty-First Century）中也有所展現。簡要地講，皮克迪根據一些最為廣泛的相關研究，極具說服力地說明了私人財富一般比經濟產出增長得更快。這就放大了社會不平等性和不穩定性。皮克迪的主要解決方案是在全球對財富征稅——一個他也認為非常難以實現的解決方案。

由于上述“不可見性”和“為時已晚”的因素，另外一種政府用于緩和不平等的精明而實用的方式沒有被細究可能也就不足為奇。當國家能夠并且確實擁有所有土地的核心產權時，它將在特定轄區內的（私人）財富儲存中保有重要的、持續的一部分，留存在公共利益之中。這一部分可以用來幫助解決社會不平等問題。

中國1949年以來的政治歷史為發展和執行一個基于香港模式的全面的土地財政制度創造了一個絕佳的機遇。在這方面，中國從大多數發展中國家和發達國家中凸顯出來。

在中國引入這樣一個制度需要時間、耐心和極大的政治決心。而且，這個過程將是極難應付的。但是，其潛在回報在各個政策層面都是巨大的。除了執行這一政策的強有力的務實政治原因外，朝著建立這樣一個土地收入制度邁進，也有強有力的政治和財政理論基礎。

中國能夠而且應該著手建立自己的土地收入制度，以之作為持續的、巨大的城鎮化步伐的一部分，也作為保證所有中國人共享“中國夢”的一個關鍵因素。土地收入制度提供了一個讓所有公民更加平等地共享集體努力的方式：確保政府出于公共利益持續地在最重要的財富積累——土地——中持有核心的一部分。