國企改革新出路

毛元斌

國務院國資委2014年7月15日宣布，在中央企業啟動4項改革的試點，分別是國有資本投資公司試點、混合所有制經濟試點、董事會授權試點、向央企派駐紀檢組試點。這標志著國企改革邁出實質性步伐，新一輪國企改革拉開大幕。2013年，全國國有及國有控股企業，包括中央管理的企業和36個省（自治區、直轄市、計劃單列市）國有及國有控股企業。中央管理的企業包括：113戶國資委監管的中央企業以及中央部門所屬的國有及國有控股企業，不含國有金融類企業（以下簡稱國有企業）。

2013年全國國有企業主要經濟效益指標情況。

1.營業總收入增長速度高于全國經濟增長速度。2013年1-12月，國有企業累計實現營業總收入464749.2億元，同比增長10.1%。中央管理的企業284407.1億元，同比增長8.8%。地方國有企業180342.1億元，同比增長12.3%。

2.實現利潤增長速度有所回落。1-12月，國有企業累計實現利潤總額24050.5億元，同比增長5.9%。中央管理的企業16652.8億元，同比增長7.4%。地方國有企業7397.7億元，同比增長2.7%。

3.應交稅費平穩增長。1-12月，國有企業應交稅費36812億元，同比增長7.8%。中央管理的企業28030.2億元，同比增長9.2%。地方國有企業8781.8億元，同比增長3.4%。

重啟國企改革頂層設計

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化國有資產和國有企業改革進行了總體部署，提出了新思路、新任務、新舉措。國資委以此為基本遵循，在深刻總結提煉35年國有企業改革發展成功經驗與薄弱環節的基礎上，進一步啟動新的全面深化國有大型企業改革的頂層設計。

1.加快國有企業股權多元化改革，積極發展混合所有制經濟。國資委成立以來，積極推動國有企業在改制中引入非公投資。目前，非公資本投資國有企業取得了積極進展。中央企業及其子企業引入非公資本形成混合所有制企業已占企業總戶數的半數以上。2005年到2013年，國有控股上市公司通過股票市場發行的可轉債，引入民間投資累計達638項，數額累計15146億。截至2013年底，中央企業及其子企業控股的上市公司總共是378家，上市公司中非國有股權的比例已經超過53%。地方國有企業控股的上市公司681戶，上市公司非國有股權的比例已經超過60%。2010年新36條頒布以來，到2013年底，民間投資參與各類企業國有資產產權的交易數量的總數是4473宗，占交易總宗數的81%，金額共計1749億，占交易總額的66%。

國資委強調，發展混合所有制經濟是深化國有企業改革的“重頭戲”。總的考慮如下：大部分國有企業通過股權多元化的改革，逐步發展成為混合所有制企業；國有企業在發展混合所有制經濟中將逐步降低國有股權的比例；大力支持各種非公資本特別是民營資本參與國有企業的股權多元化改革；國有企業通過實施股權多元化改革，一方面吸引更多的社會資本與國有資本共同發展，另一方面促進國有企業進一步完善公司治理結構和內部運行機制；在具體實施中，實行一企一策，由企業提出試點方案，牽頭廳局與試點企業進行對接，確保可操作、能落實、有突破、出經驗，對企業的方案經專項小組研究后，提交國資委改革領導小組審議，成熟一個，審議一個，實施一個。分類進行研究，分類提出措施，不搞“一刀切”；改革要統籌安排，系統推進，穩妥操作，強化公開透明和規范運作，防止國有資產流失，維護社會穩定。

具體而言，股權多元化改革主要采取以下四種形式。其一，涉及國家安全的少數國有企業和國有資本投資公司、國有資本運營公司，仍然采用國有獨資企業或國有獨資公司形式。其二，涉及國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的國有企業，可改制為國有絕對控股的公司制企業。其三，涉及支柱產業和高新技術產業等行業的重要國有企業，可一戶一策、逐步適度地改制為國有絕對或相對控股的公司制企業。其四，國有資本不需要控制的完全競爭性領域的國有企業，可采取通過市場競爭，勝出者繼續保持國有控股，敗退者采取國有參股或全部退出。

國資委將通過多種方式推進具備條件的國有企業改制上市，暫不具備上市條件的國有企業通過引入各類投資者，實現股權多元化。鼓勵具有資金、技術、管理優勢的非公企業以及社保基金、保險基金和股權投資基金等機構投資者參與國有企業改制重組。

2.國資委研究制定推進中央企業改組新建國有資本投資運營公司。自2013年底開始，國資委抓緊研究組建或改組國有資本投資運營公司的條件、程序及其運作規則。國有資產投資運營公司以產業資本投資為主，著力培育產業競爭力。國有資本投資運營公司主要開展股權運營，改善國有資本的分布結構和質量效益，實現國有資本保值增值。

國資委指出，組建或改建國有資本投資運營公司，是一項探索性很強的工作。組建或者改建國有資本投資運營公司的目標是按照十八屆三中全會的要求以管資本為主來加強國有資產的監管。實現這一目標，主要有兩條途徑：一是有些中央企業集團所屬的子企業股權多元化改革完成之后，具備條件的中央企業集團可以改建為國有資本投資公司。二是根據國有經濟發展的情況和企業的發展情況，新設國有資本運營公司，于2010年經國務院批準成立的中國國新控股有限責任公司就是這項工作的首個范例。

國資委強調，國有資本投資運營公司與所出資企業要更加緊密地強化以資本為紐帶的投資與被投資關系，更加突出市場化的改革措施和管理手段，更加充分地體現國有經濟的活力和競爭力。組建或改組國有資本投資運營公司，國資委作為國有資產出資人代表的職責定位沒有變。

國資委正在按照整體規劃、分類實施、穩妥推進的原則，在符合條件的中央企業開展試點，在試點基礎上總結經驗，逐步推進。

3.分析國有企業改革的經驗教訓，積極推進企業改革。35年的改革開放，使中國國有企業管理體制與經營機制發生了深刻變化，正如中共十八屆三中全會作出的科學判斷：“國有企業總體上已經同市場經濟相融合”。但隨著改革的深化，一些制約國有企業走向市場化、國際化的因素充分顯現。主要有五個方面的障礙：一是相當一部分國有大型企業公司制股份制改革步伐緩慢，國有企業的公司治理還不完善，企業經營機制還不能完全適應市場經濟要求，市場化選人用人和激勵約束機制還未真正形成。二是歷史包袱。國有企業還有大量的歷史遺留問題尚未解決，普遍存在著企業辦社會問題。三是既得利益集團尚未根除。四是外部配套改革還不到位，對全面深化國有企業改革形成不利影響。五是完善的市場主體和可靠的信用體系尚未完全建立。

4.國資委適度推進中央企業改制上市。報經國務院同意，國資委2013年先后批復了中國電力建設集團有限公司、中國煤炭科工集團有限公司、中國鹽業總公司、中國廣核集團有限公司、中國能源建設集團有限公司和中國建筑設計集團有限公司等6家中央企業的整體改制上市方案；批復中國北方機車車輛工業集團公司境外上市并發行H股方案。批復東航傳媒有限公司、西安航煤有限公司等中央企業重要子企業的改制上市方案。

促進中央企業上市公司規范運作，提高經營質量。國資委在2012年推出中央企業控股上市公司綜合實力試排名的基礎上，通過廣泛征求企業意見，進一步完善指標評價體系，2013年國資委對2012年度中央企業上市公司綜合實力進行了正式排名，排名發布后，在中央企業中引起廣泛關注，激勵上市公司查找差距和不足，進一步提升經營質量，完善市場主體地位，提高信用可靠度。由證監會、國資委聯合牽頭設立，發展改革委、財政部等有關部門參加的上市公司規范運作專題工作小組，共同致力于推動國有大型企業上市公司提高規范運作水平。

5.繼續進行規范董事會建設。截至2013年底，設立董事會的中央企業已達52家。依法落實董事會職權，嚴格董事履職責任。建立健全股東會、董事會、監事會和經理層協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。建立國有企業長效激勵和約束機制，強化國有企業經營投資責任追究。

2013年，國資委加強了董事會對企業高管薪酬管理體系的建立和完善。印發《董事會薪酬與考核委員會高管薪酬管理工作流程》等文件，指導各董事會做好企業高管薪酬管理工作。研究確定中央企業專職外部董事報酬管理方案，分析上市公司獨立董事報酬依據與數額，分類規范董事報酬管理。

6.深化國有企業內部三項制度改革。抓緊建立健全企業管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度，為企業贏得市場競爭提供制度保障。探索推進國有企業重大信息公開，提高國有企業運營透明度。

探索建立職業經理人制度，更好發揮企業家作用。在總結經驗的基礎上，國資委繼續加大國有企業高管人員市場化選聘和管理力度，在國有企業集團層面逐步建立職業經理人制度，并對企業領導人員實行分層分類管理。2013年以后國資委將從直接管理的中央企業中選擇幾家開展由董事會直接選聘和管理經理層（包括總經理）的試點。

合理確定并嚴格規范國有企業管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費和業務消費。建立健全根據企業經營管理的績效、風險和責任來確定薪酬的制度，不斷完善企業薪酬激勵約束機制。對市場化聘任的企業管理人員，研究建立市場化薪酬協商機制，以適應建立職業經理人制度的需要。國資委加快研究制訂有關國有企業負責人職務待遇、職務消費和業務消費方面的管理辦法。同時，國資委研究提出了企業黨組織發揮政治核心作用、職工民主管理的有效途徑。

7.探索企業員工持股辦法，為實行混合所有制改革探索路子。允許混合所有制企業實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體，是深化國有企業改革的一項重要措施。國資委正在積極探索在確保國有資產在從實物與貨幣形式的相互轉化過程中保值增值，防止國有資產流失的基礎上，實行企業員工持股的有效途徑。

8.引導中央企業提升管理水平。自2012年啟動、2013年加大力度推動以來，國資委引導中央企業積極開展管理提升活動，中央企業管理提升活動取得顯著成效。活動雙方主要采取以下措施：一是上下協同聯動。國資委專門成立了管理提升活動領導小組，明確目標、內容、路徑和考核評價機制；中央企業也都建立了相應機構和工作機制。二是緊貼企業需求。國資委對國內外經濟形勢和企業生產經營形勢進行了深入研究分析，從適應市場化、國際化的客觀需要出發、從中央企業的內在需求出發，設計活動內容和工作方案。三是明確目標導向。國資委結合中央企業十二五“做強做優、世界一流”的改革發展核心目標，將中央企業與世界一流企業的管理水平進行了對標研究，找出了中央企業亟待提升的管理短板和瓶頸問題，在此基礎上，提出了活動的主要目標，并對活動的考核評價及長效機制建設提出了具體要求。四是突出基層企業。各中央企業把基層企業管理提升作為活動開展的重要切入點和突破口，做到了“基層動員、基層診斷、基層對標”三到位。五是夯實管理基礎。中央企業按照國資委要求，始終抓住強化基礎管理這條主線，補齊管理短板，梳理和完善制度和流程，推進管理的規范化、制度化、信息化。

9.國資委認真履行多元投資主體企業股東職責，為推進股權多元化改革奠定體制基礎一是對于中國商用飛機有限責任公司、國家核電技術有限公司、南光（集團）有限公司三家企業，按照2009年底出臺的《國資委關于履行多元投資主體企業股東職責暫行辦法》，履行股東職責，參加三家企業年度股東會并發表意見，辦理其股東會決議的書面傳簽；二是對于中國聯合網絡通信集團有限公司、廣東核電集團有限公司、中國華錄集團有限公司三家國資委直接持股、2013年以前國資委未直接履行股東職責的企業，通過修訂公司章程、變動股權結構等措施，國資委將其納入直接履行股東職責企業范疇，并開始進行實際操作；三是國資委密切關注中國南方電網有限責任公司、上海貝爾股份有限公司兩家國資委目前仍然不直接持有股權的企業以及其他中央企業進行混合所有制改革的股權變動趨向。

并購重組和資源整合

1.穩步推進中央企業重組整合。報請國務院同意，國資委會同有關部門將中國華糧物資集團公司整體并入中糧集團有限公司，進一步增強中糧集團有限公司在糧食流通領域的能力；將中國第二重型機械集團公司與中國機械工業集團有限公司聯合重組成為中國機械工業集團有限公司，穩妥推動中央裝備制造行業的結構調整。國資委繼續協調企業內部整合、改革脫困等工作。

針對中央企業并購中存在戰略偏差、風險防控不力、制度不健全、操作不規范等問題，國資委印發了《關于規范中央企業并購的意見》，明確要求三級以下企業、債務風險重點監控及特別監管企業不得實施并購，嚴格控制并購主業之外的企業。文件出臺后，中央企業實施的非主業并購大幅減少。國資委適時推動中央企業之間的資源整合與合作。將中國誠通控股集團有限公司下屬中國唱片總公司整體并入中國華錄集團有限公司，實現品牌資源、音視頻資源與信息技術的優勢互補。

2推動中央企業清理處置低效無效資產。國資委針對當前中央企業低效無效資產存量過大，已經嚴重制約企業競爭力提升的現實情況，為進一步夯實企業資產質量，2013年8月印發了《國資委關于清理和處置低效無效資產的通知》，要求中央企業在三年內基本完成低效無效資產的清理處置工作。

試點將堅持頂層設計與先行先試相結合、市場化方向與問題導向相結合、大膽探索與堅守底線相結合、整體推進與重點突破相結合的主要原則。在試點的過程中，將堅持正確的改革方向，堅持基本經濟制度，堅守改革底線，堅決防止國有資產流失。改革將充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分發揮企業改革主體作用。