美國政府問責辦公室對裝備建設的評估監督機制與主要作用

文/中國國防科技信息中心三室 王磊 韓力

在美國武器裝備建設的組織管理體系中，國會作為立法機關和撥款機構，擁有對武器裝備研制項目進行審查、評估、監督、檢查的職責和權力。而美國政府問責辦公室（The United States Government Accountability Office，GAO）作為國會重要的辦事機構，被譽為美國國會與廣大美國民眾的“看門人”,負責評估監督國防部裝備建設項目的進度控制、經費使用、成本效益等情況，GAO每年向國會提交《國防部重大武器裝備項目評估報告》等大量報告，在美軍裝備建設中發揮著重要的評估監督作用。

一、美國國會政府問責辦公室（GAO）基本情況

（一）職能定位與組織體系

GAO創建于1921年，它及時向國會提供專業客觀的信息，發布的每份報告都反映出其“擔負問責、公正和可靠”的核心價值。

1.職能定位

國會是美國最高的立法機關，是三權分立中的重要一極，肩負著立法與監督的重要職能，而GAO被稱為“國會的調查分部”。國會及其下屬分委員會的有力支持，是GAO有效開展監督評估工作的基本制度保證。

GAO有權對任何接受聯邦政府資金資助的部門或項目進行監督評估，監督其經費使用和工作開展情況，并就存在的問題提出進行改進的方案建議。受監督評估的對象具體包括聯邦政府以及所屬的各類機構（包括海外辦事機構）、政府投資興辦的企業及接受聯邦政府資助的企業、單位和社會團體。

GAO的職責是發現問題，并就解決問題提出建設性的建議，其無權對行政機構實施強制性的懲罰。在收到建議后，相關機構如果沒有進行改正，國會將舉行聽證會或其他措施強制其采取改正措施。

GAO對國防部的審查監督主要是事前審查和事后審查。根據美國憲法，GAO與國防部總監察長辦公室在工作內容方面有相同之處，為避免重復審查，兩者建立了協調合作機制,相互配合、互為補充。

2.組織體系

GAO的最高領導是總審計長，由國會提名，總統任命，任期15年，總統無權對其罷免，除非其自行辭職或遭國會彈劾才能中途卸任。這使GAO的領導具有在聯邦政府官員中少有的連續性，這從根本上保證了GAO的獨立性，使得其敢講真話，并有條件通過連續和發展的眼光發現復雜疑難問題。

GAO的機構體系包括兩大部分：一是人事和行政機構等輔助性職能部門；二是兩大業務工作系統，包括由3個局級單位組成的計劃與審查報告系統和由7個局級業務機構組成的審查作業系統，分別負責對聯邦政府有關部門進行審查和提供技術保障和信息服務。GAO總部位于華盛頓，另外在亞特蘭大、波士頓、芝加哥、達拉斯等地設有11個國內地區分部和3個國際分部，現有雇員3250名，專業涉及經濟、社會、國土安全、工程技術、法律、精算、計算機、醫療衛生等各領域。

（二）工作機制

GAO長期秉承“獨立與公正”的工作理念，負責向國會提供專業、客觀、不受黨派和意識形態左右的信息與研究成果。GAO通過對政府機構的運行情況進行評估監督，對有關非法和不恰當活動展開調查，對政府項目和政策實施情況進行調查，進行政策分析，提出選擇方案交由國會考慮，發布法律決定和意見，向社會公布報告信息的方式來幫助國會監督政府。

1.制定審查計劃

GAO在每次審查任務開始前，都要進行立項審查，確定審查范圍、實現目標以及時間框架，確保審查目標的有效達成，防止審查資源的浪費。

2.組織審查力量

GAO整合自身團隊，組織起相應的審查力量；在執行特殊類型的審查業務，還會委托外部智庫、咨詢公司或者被審查單位的技術人員參加，以確保執行相關審查的能力和質量。GAO與任務委托方和被審查對象都建立了溝通聯系機制，確保委托方能全面了解所承擔任務的目標、完成時限、可用資源；確保對審查對象的相關事實情況能夠準確理解和作出客觀評估。

3.開展調查與分析

GAO對被審查對象的運行情況、經費使用以及非法和不恰當活動等方面展開調查，進行政策分析，對被審查對象提出建設性的意見和改進方案。在審查任務中，GAO定期提供動態簡報。

在調查取證階段,GAO可在任何時候從政府部門調取其認為需要的有關資料；在數據搜集分析的最后階段，GAO將會與相關機構的領導進行會商，確認采集數據的準確性與可公開性。

GAO充分運用科學理論和采取先進的技術手段進行分析：運用如系統論、控制論、數理統計等科學理論，發揮信息技術在審查過程中的輔助與促進作用，提高審查效率。

4.提供審查評估報告

GAO起草審查評估報告的草案，聽取被審查對象對報告的評論。經過修改，GAO提供并發布最終審查評估報告。之后，GAO就該報告，在國會要求下或國會某委員會的書面請求下進行聽證，接受質詢。

二、美國國會政府問責辦公室對裝備建設的評估監督作用

近些年，GAO在武器裝備建設方面投入了巨大的人力和物力，對幾乎所有的重大武器裝備發展項目都進行了評估和監督檢查，向國會參眾兩院及下屬各級委員會提交了大量研究報告，針對武器裝備發展項目在能力實現、進度控制、經費使用等各個方面進行了評估，并提出了相應的意見建議。這些建議大多被采納，對美軍的武器裝備建設起到了重要促進和推動作用，主要體現在以下幾個方面：

（一）評估監督重大裝備項目進展，著力提高裝備采辦績效

評估監督國防部重大武器裝備項目的運行情況一直是GAO對國防部績效評估的重要內容。GAO每年都向國會提交對各類武器裝備發展項目的評估報告，以分析國防部重大武器裝備發展項目存在的問題并提出相關建議。從2001年開始，GAO每年針對國防部正在進行的90多個重大武器裝備發展項目進行綜合評估，向國會提交一份綜合性的《國防部重大武器裝備項目評估報告》，分析各個項目的經費投入、進度安排、發展狀況和存在的問題，并提出相關改進措施和建議。GAO對重大武器裝備發展項目的評估監督，發揮了重要的糾偏作用，在很大程度上提高了項目績效水平和裝備經費的使用效益。

GAO在實施評估過程中，會將項目運行情況與項目計劃進行嚴格對照，從而發現項目中存在的設計與技術問題，及時指出并提出修正建議。例如，2010年3月，GAO對海軍近海戰斗艦（LCS）項目實施評估，結果顯示洛克希德?馬丁公司的鋼結構單體船“自由”號（LCS1）在穩定性方面不能滿足標準，通用動力公司的鋁制三體船“獨立”號（LCS2）在噴水推進器和柴油發動機進氣口出現腐蝕問題。對于GAO提出的LCS設計問題，洛克希德?馬丁公司在“自由”號的艦尾加裝了兩個浮力艙，還將船尾板延長4米以增加船體的穩定性。通用動力公司也表示已意識到問題的嚴重性，并和海軍共同采取措施。

項目進度和成本是GAO評估監督的重點，例如，2011年4月，GAO公布了對F-35項目的評估調查報告，建議國會對F-35項目重新進行調整，控制項目未來費用上漲和進度風險，以確保項目能以合理的經濟指標交付合格的F-35戰斗機，主要措施包括：一是加強供應商管理和項目管理；二是對短距起飛和垂直起降型開展獨立評估，允許各機型根據各自進展向前推進；三是制定更現實的試驗計劃；四是對軟件開發及實驗室驗證開展獨立評估。

GAO的機構體系包括兩大部分：一是人事和行政機構等輔助性職能部門；二是兩大業務工作系統，包括由3個局級單位組成的計劃與審查報告系統和由7個局級業務機構組成的審查作業系統

（二）深入評估采辦管理體系，持續推動采辦管理改革

除了對單個重大武器裝備項目的監督評估，GAO也高度關注整個美軍武器裝備采辦系統的運行情況。近年來，GAO把國防部重大武器系統采辦管理作為高風險領域并加以重點評估，從2006年至今，GAO應《2006財年國防撥款法案》的要求，向美國會提交了一系列評估報告，推動和促進了國防部的裝備采辦改革。

例如，GAO深入研究武器裝備項目采辦過程，促成國會通過《武器系統采辦改革法案》。2009年3月，GAO向國會提交了《國防部重大武器裝備項目評估報告》，發現美軍目前96個重大國防采辦項目的總成本達到1.6萬億美元，超過最初預算25%，比最初確定的交付時間平均拖延22個月。該報告是奧巴馬政府上臺以來針對裝備采辦問題發布的第一份全面評估報告。GAO指出美軍裝備采辦需求牽引不穩定，過程管控不到位，項目技術不成熟,是造成這一現象的根本原因。這份評估報告直接促成了美國《2009年武器系統采辦改革法案》的出臺，對采辦系統實施“強有力改革”，有力地推動了美軍裝備采辦管理體制機制的優化。

此外，GAO還有效推動了信息技術采辦管理改革。GAO指出美軍在裝備采辦領域的程序復雜，周期過長。美軍重大武器裝備采辦項目從項目分析階段到系統開發與演示驗證平均時間為43個月，從演示驗證到具備初始作戰能力則平均需要48個月，而一個有效的信息技術裝備的采辦周期，不能超過18個月，否則所采辦的裝備通常在技術上已經過時。為響應GAO建議，奧巴馬政府從2009年開始，積極探索制定針對獨立或嵌入式信息系統的專用采辦程序，強調“分批次、盡早地交付能力”，強調12～18個月為一周期交付一批次裝備能力，盡早開展試驗鑒定，使試驗鑒定與采辦過程有機結合起來。這些措施，縮短了信息技術采辦周期，提高了采辦管理的針對性、有效性和靈活性。

（三）研判新興領域裝備技術，有效促進技術創新發展

GAO對新興戰略領域的發展和探索也進行了大量的評估和研究工作。從美國面臨的戰略和安全形勢、美軍面臨的戰略任務、美國現有的技術能力、探索新興戰略裝備和技術的可行性等多個方面進行了研究，提出了諸多可行的措施建議，為美國防部探索新興戰略領域、繼續保持全面的軍事優勢發揮了重要的推動作用。

GAO促進美軍加強空間系統的研發部署, 指出GPS系統面臨諸多挑戰，包括俄羅斯“格羅納斯”、歐洲“伽利略”和中國的“北斗”系統將對GPS系統構成競爭威脅，GPS后續發展項目拖延，地面設備與空間衛星發展不同步等等，并建議國防部繼續加強研究和開發力度,指定對空間、地面和用戶設備在內的整個GPS系統的監督檢查機構等。

GAO針對網絡電磁空間能力需求、技術水平、組織體制等方面進行研究，先后發布了《網絡電磁安全：提高研發能力面臨的主要挑戰》等多份評估報告，向國防部提出多項建議：制定網絡電磁空間發展國家研發計劃，確定近期、中期、遠期網絡電磁研發領域的優先發展重點，制定詳細的指南確保各軍種發展適當的網絡電磁空間能力，對國防部專業網絡電磁能力不足進行更加全面的評估等等。

GAO根據眾議院武裝力量委員會要求發布報告，對國防部正在探索的“全球快速打擊”計劃進行評估，對“獵鷹”計劃、“戰略轟炸機”計劃、X-37B軌道試驗飛行器計劃等多個項目實施了全面評估，建議國防部應加強內部溝通與交流以強化全球快速打擊計劃的實施，確定全球快速打擊所需能力并制定可承受且持續的優先發展投資戰略。

（四）審議裝備采辦隊伍建設，全面提升采辦管理水平

從2008年至今，GAO不斷提升對采辦隊伍發展的重視程度，發布了數十份關于裝備采辦問題的報告，其中大多數報告都涉及裝備采辦隊伍建設問題，如2010年5月發布的《武器項目執行情況及采辦改革調查報告》等。GAO指出，美國防部通過多年的摸索實踐，建立了一支規模龐大、專業齊全和素質較高的國防采辦隊伍，但由于近年來裝備采辦任務劇增，采辦隊伍卻出現人員數量不足、專業結構不合理、關鍵崗位人員緊缺、人員能力經驗匱乏等問題，嚴重影響了裝備采辦的管理效能。

針對這些問題，GAO提出了措施建議：一是有針對性地制定擴充計劃，擴充國防采辦隊伍規模；二是重點補充急需專業領域和關鍵采辦領域的人員；三是加大對各類人員培訓力度，促進年輕人提高能力與經驗，盡快適應工作需要；四是健全采辦隊伍激勵機制，防止高層采辦人員流失。

針對GAO提出的問題，2010年4月，國防部發布《國防采辦隊伍改進戰略》，提出了一系列加強國防采辦隊伍建設的改革措施，例如，制定大幅增加采辦人員數量的計劃，2015年前將新增約2萬人，陸軍采辦隊伍擴充14%，海軍擴充12%，空軍擴充26%，采辦隊伍總量達到15萬人；計劃從2011年10月開始的5年內，針對國防采辦項目中的關鍵采辦管理位置，重點培養一批具備相應資質的高層管理專家；改進資質認證和能力培訓，實施基于經驗的采辦人員資格認證制度，加強對初級采辦人員的培訓力度，同時增加對采辦領導者的培訓等等。

（五）關注武器裝備規劃計劃，科學謀劃裝備長遠發展

關注各軍兵種武器裝備發展戰略與規劃計劃制定也是GAO的重點工作之一，GAO對軍兵種武器裝備發展狀況、經驗教訓開展了大量的研究和評估工作，并根據實際情況為研究對象提出建議。

2009年，美國陸軍“未來作戰系統”項目被終止后，國防部、國會都在積極研究和調整未來陸軍部隊與裝備的發展戰略。GAO積極參與到陸軍武器裝備發展的研究當中，先后發布了大量報告，如《“未來作戰系統”研發過程的經驗和教訓》、《美國陸軍地面部隊現代化的機遇和挑戰》以及包含陸軍內容的《國防部部分武器裝備項目評估》等。經過系統研究，GAO提出以下一些觀點：一是“未來作戰系統”項目的所有平臺項目雖然取消，但項目的許多核心技術仍然可以繼續應用于其他現役裝備；二是陸軍未來主戰裝備應采用通用平臺，實現陸軍機動平臺高度通用化；三是陸軍武器裝備發展應更多考慮當前的作戰需求，改變過去一味追求“超前”和“跨越”的發展思路；四是裝備發展模式應從“高技術風險、高投入”轉向“低技術風險、高經濟可承受性”。

三、幾點認識

從GAO對裝備建設進行評估監督所產生的作用效果及其自身的運行機制來看，我們可以得出以下幾點認識：

（一）強有力的外部監督評估是促進武器裝備又好又快發展的重要制度保證

只有通過對裝備研發與采辦管理部門強有力的評估監督，及時發現和解決問題，才能提高武器裝備發展的效率和水平。GAO通過深入的調查研究，及時發現重大武器系統采辦項目的項目進度、經費管理甚至包括技術層面中存在的問題及根源，并提出改進措施，不僅提高了武器裝備建設水平，也促進了國防部對武器裝備發展的管理水平，提高了國防經費的使用效率，創造了巨大的經濟效益，有效提高了裝備建設的質量與效益。

（二）圍繞重大裝備項目開展監督評估是重要切入點和主要抓手

重大裝備項目關乎軍隊建設全局，采辦成本高昂，抓住重大項目能夠有效切中肯綮，并有效推動裝備建設體制機制的持續優化與改進。重大武器裝備項目往往持續較長的時間，GAO從項目的預研、立項論證、設計、樣機研制、試驗鑒定到裝備部隊等不同階段和環節開展持續評估監督，并確定不同的審查目標，進行有針對性的審查監督活動，確保審查的全面性，更好地發揮監督作用。

（三）裝備建設的監督評估機構應具備權威性和獨立性

只有保持權威性和獨立性才能確保評估結果的科學、深入和全面。GAO對美國國防部武器裝備發展項目的審查和監督之所以成果豐碩，主要還是得益于美國審查監督機構的權威性和獨立性。GAO直接向國會負責，政府對其沒有控制權，GAO可以對政府各行政部門和裝備項目執行審查，可隨時從國防部調取所需信息，如發現問題，有權向國會報告或要求國防部更正。此外，總統對總審計長沒有罷免權，國會參眾兩院通過聯合決議才能中途將其罷免。這從根本上保證了GAO的獨立性，使得總審計長能夠帶領其團隊以更加持續和長遠的眼光，指出裝備建設中存在的一系列復雜問題。

作為美國國會與民眾的“看門人”，GAO在裝備建設發展的監督評估方面發揮了重大作用，其長期深入的評估監督，有效促進了美軍裝備建設的順利進行。另外，美國國會指出，向GAO投資1美元，可換來80美元以上的回報。GAO的審查建議被采納，不僅推動了裝備建設的健康發展，提高了裝備經費的使用效率，也間接為社會創造了經濟效益。