國際化學品管理戰略方針（SAICM）最新實施進展與對策建議

葛海虹+葉旌+讀剛+盧玲+孫錦業

1 SAICM 形成歷程

2002年9月，南非約翰內斯堡舉行的可持續發展世界首腦會議（WSSD）上，通過了為實現《21世紀議程》可持續發展目標而督促世界各國進行統一和實際行動的《執行計劃》。根據該《執行計劃》的授權，自2003年開始，聯合國環境規劃署（United Nations Environment Programme，UNEP）著手啟動國家化學品管理戰略（strategic approach to international chemicals management，SAICM）文本的擬定工作。此后，于2003年11月至2005年11月期間，UNEP組織召開了3次籌備會議和1次主席團擴大會議，就制定該戰略方針的范圍、目標、資金機制、指導原則等進行了多次磋商 。經國際社會的共同努力，2006年2月，在阿聯酋迪拜召開的第一屆國際化學品管理大會暨UNEP第9次特別會議和全球部長會議上正式通過了SAICM文本，包括《關于國際化學品管理的迪拜宣言》、《總體政策戰略》和《全球行動計劃》3部分。

為實現WSSD的2020年目標，SAICM提出了包括風險減少、知識與資訊、政策管理、能力建設和技術援助、非法國際販運等幾方面的總體政策戰略以及237項行動計劃。但由于各國化學品管理水平的差異，各方對SAICM的態度存在一定分歧，SAICM最終被定位為自愿性的。雖然被定位為自愿性的，但是SAICM的達成意味著化學品環境安全管理步入全球化時代，必將會對各國特別是包括中國在內的發展中國家的化學品生產、使用及安全管理產生重要影響。

2 SAICM 實施國際進展

2.1 定期召開國際化學品管理大會，對SAICM 進展進行評估審查

國際化學品管理大會（international conference of chemicals management，ICCM）作為SAICM的執行機構，負責定期對各國、各區域SAICM的實施進展進行審查。截至目前，已分別于2006、2009、2012年召開了3屆國際化學品管理大會。

2006年2月4-6 日，ICCM 1在阿聯酋迪拜舉行。會議對SAICM總體政策戰略進行了全面討論，重點就SAICM的范圍、資金安排、原則方法和實施進行了深入磋商，最終通過了《關于國際化學品管理的迪拜宣言》、《總體政策戰略》和《全球行動計劃》（global plan of action，GPA）。

2009年5月11-15日，ICCM 2在瑞士日內瓦舉行。會議審議確定了風險減少、知識與資訊、政策管理、能力建設和技術援助、非法國際販運這五大目標項下，用于評估SAICM實施進展的20項指標。會議將含鉛涂料、產品中的化學品、電子產品全生命周期內的危險物質、納米技術和人工納米材料等作為新的和正在出現的政策性議題，同意對全氟化學品（perfluorinated chemicals，PFCs）管理及安全替代物進行研究。同時，確定了審議新出現政策性議題的程序以及將新活動加入GPA的增補程序。此外，ICCM 2還確定成立不限名額工作組會（open—ended working group，OEWG）作為大會的附屬機構，承擔新出現政策問題的討論、籌備大會等閉會期間的一系列工作。

2011年11月l5-18日，不限成員名額工作組第一次會議（OEWG 1）在塞爾維亞貝爾格萊德Sava Center會議中心舉行。本次會議作為ICCM 3召開前的一次技術預備會，重點討論了ICCM 2上提出的5個新的和正在出現的政策性議題在閉會期間所做的工作，分別形成了議題草案，此外還包括衛生部門戰略、籌備ICCM 3和聯合國可持續發展會議等事項，會議成果提交ICCM 3大會審議。

2012年9月17-21日，ICCM 3在肯尼亞內羅畢舉行。會議依據ICCM 2確定的審議新出現的政策性議題的程序，審議了OEWG 1提交的關于含鉛涂料、產品中的化學品、電子產品全生命周期內的危險物質、納米技術和人工納米材料、PFCs管理及安全替代物等議題草案，并確定將干擾內分泌化學品（endocrine disrupting chemicals，EDC）問題作為一項新的正在出現的政策性議題，邀請有關各方進一步開展相關工作。此外，會議還審議了關于加強衛生部門戰略的案文。

2.2 設立快速啟動方案，支持各國實施SAICM活動

為支持幫助發展中國家、最不發達國家、小島嶼發展中國家和經濟轉型國家開展SAICM實施的初期能力建設，2006年，ICCM 1通過并設立“快速啟動方案”（quick start programme，QSP）。該方案下包括1項自愿且附有時限的信托基金，邀請各國政府、各區域經濟一體化組織、各政府間組織和非政府組織向該自愿信托基金捐款，以支持SAICM的實施活動。截至目前，QSP信托基金執行委員會已批準執行了147個項目，資金總額約為31 243美元，涉及104個國家和地區及l6個民間社會組織，其中包括54個最不發達國家和/或小島嶼發展中國家。

在QSP項目的支持下，一些發展中國家及最不發達國家和/或小島嶼發展中國家編制了自己國家的化學品管理國家檔案，全面評估了本國化學品管理的能力，為下一步建立健全化學品安全管理提供了基礎。

鑒于ICCM 1確定的QSP時限是2012年底，但為確保正在執行的QSP項目能繼續獲得供資，方便為發展中國家執行SAICM提供長期、穩定、充足的資金援助，ICCM 3就是否延長QSP期限問題進行了磋商和討論，最終各方同意按照QSP的現有授權，在QSP資助范圍不變的前提下，將QSP的時限延長至2015年。

2.3 化學品管理逐漸成為熱點，新的化學品問題不斷出現

隨著貿易的全球化，化學品引發的環境污染問題也日趨嚴重，化學品環境安全問題已經成為全球普遍關注的熱點問題之一。為力爭在2020年前，將化學品的生產、使用方式對人類健康和環境產生重大的影響降到最低，最大程度地保護人類和環境，在SAICM框架下一些國家和非政府組織陸續提出了新的或正在出現的化學品問題，經過ICCM 2、ICCM3會議的磋商和討論，并根據ICCM 2第Ⅱ/4號決議所載的“審議新出現的政策性議題的程序”，最終將含鉛涂料、產品中的化學品、電子產品全生命周期內的危險物質、納米技術和人工納米材料、EDC等問題作為新的正在出現的政策性問題，同意繼續開展有關PFCs管理及安全替代物的研究，邀請國際社會和有關組織繼續在這些領域內開展項目研究，加強國際合作，提高意識。endprint

關于含鉛涂料問題，項目的實施者——消除含鉛涂料全球聯盟倡議設立國際鉛中毒預防行動日，鼓勵各利益相關方參與消除含鉛涂料全球聯盟的活動，并逐步在全球范圍內消除含鉛涂料的使用。

關于產品中的化學品問題，UNEP將兒童產品/玩具、電子產品、服裝、建筑材料作為案例，開展產品中的化學品信息交換研究，并通過開展國際合作行動，推動建立和擴大產品整個生命周期過程中的化學品信息交流。

關于電氣及電子產品全生命周期內的危險物質問題，在避免與巴塞爾公約下已開展活動重復的前提下，在GPA中開辟一個新領域，將電子產品環保設計、無害環境制造、電子廢物的無害環境管理和提高認識等具體活動列入其中。

關于納米技術和人工納米材料問題，建議在GPA中開辟一個包含納米技術和人工納米材料的新領域，擬將在利益攸關方之間促進納米技術和納米材料方面的信息交流、風險評估、開展相關培訓活動和公眾對話等具體活動列入GPA。

關于PFCs管理問題，UNEP通過成立自愿性的全球全氟化學品小組，在全球范圍內開展PFCs調查，有關替代物質和技術信息的收集和交換，涉及成員包括歐盟、美國、瑞士等20余個國家和地區。

關于EDC問題，SAICM秘書處邀請各利益攸關方參與現有活動，就EDC開展國際合作行動，包括提供最新信息和科學建議、促進信息交流和宣傳、提高各國尤其是發展中國家和經濟轉型國家EDC評估能力，以及開展案例研究和提供咨詢等，以實現提高政策制定者及其他利益攸關方對EDC認識和理解的總體目標。

3 國內SAICM 實施進展

SAICM作為健全化學品管理積極有效的工具，為推進發展中國家和經濟轉型國家提高化學品管理意識、加強化學品能力建設、提高化學品安全管理水平發揮了積極作用。我國是化學品生產、使用大國，一貫重視化學品管理，在提升化學品管理意識、加強化學品能力建設、建立健全化學品管理體系、開展基礎研究等方面開展了許多工作。

3.1 修訂國內化學品管理法規，逐步完善化學品管理體系

為促進SAICM的國內實施，借鑒國際先進的化學品管理理念，建立健全化學品管理制度，近年來，我國修訂并發布多個化學品管理法律法規，包括《危險化學品安全管理條例》、《中華人民共和國監控化學品管理條例》、《消耗臭氧層物質管理條例》、《農藥管理條例》等。環境保護、工業和信息化、衛生、安全監管等部門也在各自主管領域內發布了多個專項化學品管理法規或政策文件，如《危險化學品環境管理登記辦法（試行）》、《新化學物質環境管理辦法》、《危險化學品登記管理辦法》、《危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法》、《危險化學品經營許可證管理辦法》、《農藥管理條例實施辦法》、《危險化學品“十二五”發展布局規劃》、《危險化學品安全生產“十二五”規劃》、《化學品環境風險防控“十二五”規劃》等法規和規劃。此外，各個化學品管理部門通過各種渠道開展化學品安全管理的宣傳，加強對企業的引導，增強企業責任關懷意識，逐步提升企業的安全環保水平。

3.2 加強基礎研究和管理能力，應對新出現的政策性問題

為應對新出現的政策性問題，我國相關部門和機構也開展了一些前期的、基礎性研究工作，主要體現在以下方面。

在含鉛涂料方面，已將“逐步減少含鉛油漆、涂料、焊料的生產和使用”寫入《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》，把一氧化鉛、四氧化三鉛、醋酸鉛、堿式碳酸鉛、硬脂酸鉛、環烷酸鉛、異辛酸鉛、辛酸鉛、松香鉛皂、鉛鉻黃和鉬鉻紅顏料等含鉛原料列入了《“高污染、高環境風險”產品目錄》。鼓勵積極開發更好、更安全的替代產品，防止兒童接觸含鉛涂料，盡量減少對含鉛涂料的職業性接觸。

在產品中的化學品管理方面，以兒童產品/玩具為例，國家質檢總局發布了一系列部門規章及標準，對兒童產品/玩具中的重金屬等提出了含量限制要求。2007年，為規范兒童玩具召回，預防和消除兒童玩具缺陷可能導致的損害，保障兒童健康和安全，國家質檢總局發布了《兒童玩具召回管理規定》。2009年，發布了《強制性產品認證管理規定》，將童車、電玩具、塑膠玩具、金屬玩具、彈射玩具、娃娃玩具6種玩具列入強制性認證產品目錄，只有獲得認證后方可出廠、銷售、進口或在其他經營活動中使用。國家標準層面，還發布了《國家玩具安全技術規范》（GB 6675-2003）、《玩具用涂料中有害物質限量》（GB 24613-2009）、《兒童家具通用技術要求》（GB 28007-2011）等強制性標準。 在電氣及電子產品全生命周期中的危險物質管理方面，我國已初步形成了包括國家法律、部門規章在內的法律體系，頒布了《固體廢物污染環境防治法》、《電子信息產品污染控制管理辦法》、《廢棄電氣電子產品回收處理管理條例》、《電子廢物污染環境防治管理辦法》等。制定了相關配套政策，對電氣和電子產品生產者、進口者和銷售者的責任、產品設計方案、生產材料的使用、信息公開、廢棄電子產品的回收和處理等全生命周期過程都進行了相應規定，建立了較為完善的管理體系。 在PFCs管理和研究方面，我國自2006年起就開展了全氟辛烷磺酸鹽（perfluorooctanesulphonate，PFOS）的跟蹤和相關調查工作，初步掌握了其生產、使用以及替代情況。作為POPs公約的締約國，2013年8月30日，十二屆全國人大常委會第四次會議決定批準《<關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約>新增列九種持久性有機污染物修正案》，正式啟動了斯德哥爾摩公約國家實施計劃（NIP）的更新工作，將PFOS納入到國家實施計劃中，建立更加詳細的生產、使用、進出口、庫存和廢物等清單，開展全面的社會經濟影響和替代品/技術評估，制定符合公約要求的戰略行動計劃和限控措施。 在納米技術和人造納米材料方面，國家通過“國家攻關計劃”、“863”計劃、“973”計劃的實施，積極投入力量和資金，使納米的研發水平獲得了很大的發展，也陸續發布了一些國家標準。在EDC研究方面，國內一些科研機構以及高校通過申請自然科學基金項目的形式，在特定領域內開展了關于部分內分泌化學品環境和健康影響的初步研究。 3.3 積極申請QSP項目，提高化學品管理能力 為提高我國化學品管理能力建設，促進SAICM的國內實施，我國也積極申請QSP項目。2009年，設在清華大學的巴塞爾公約亞太區域中心申請執行“部分亞洲國家多氯聯苯管理能力提高和信息交換”快速啟動項目。項目選定柬埔寨、老撾、巴基斯坦和斯里蘭卡4個國家，通過制定國家多氯聯苯（polychorinated biphenyls，PCBs）管理戰略、召開專家咨詢會等國家活動，開展區域PCBs現狀分析、建設區域PCBs信息交換平臺、設計區域信息交換機制等區域活動，提高了亞洲部分國家/機構的PCBs管理能力。該項目在提高我國PCBs管理能力的同時，通過亞太區域合作，進一步提高了亞太區域其他國家的化學品管理能力。 2011年，北京大學申請執行“促進中國化學品環境無害化管理的國際化學品管理戰略方針（SAICM）實施能力建設項目”快速啟動項目，為我國實施SAICM進行能力準備。項目包括更新編制國家化學品管理基礎狀況，評估國家實施SAICM的能力，識別國家實施SAICM的主要差距、需求和未來優先性領域，制訂中國實施SAICM的初步行動計劃等內容，以提高我國實施SAICM的能力，促進建立持續實施SAICM的相關技能、規程和機制。 4 對策建議 我國是化學品生產、使用及進出口大國，但在化學品管理方面與發達國家還有較大差距，實施SA1CM將有助于全面提升各部門、各層面化學品的管理意識，提高政府化學品管理水平，并促進我國化學品管理能力建設。 4.1 制定國家化學品管理戰略，加強化學品全過程管理 化學品環境管理既要保障環境安全、人類健康，又要考慮社會、經濟利益，是一項長期而復雜的任務。歐美等發達國家都普遍制定了適應本國國情的化學品環境管理體系和管理戰略，我國有關部門雖然在各自主管領域制定了不同的化學品管理法規或政策，但在國家層面缺乏化學品綜合管理政策，缺乏對化學品全過程行之有效的管理，還不足以應對和解決化學品及相關行業發展面臨的一系列已經和可能出現的環境問題。因此，建議將化學品管理提升至國家層面，制定化學品國家綜合管理戰略，理清管理思路，明確管理對象、目標和原則，逐步健全化學品環境管理體系，加強化學品全過程管理，防控化學品風險。 4.2 制定化學品環境管理專項法規，加強化學品環境管理 同國外發達國家相比，我國在化學品安全生產管理領域制定了比較齊全的法規、制度，但在環境管理領域還未建立較為完善的法規體系。《危險化學品安全管理條例》（國務院第591號令）雖然涉及一些危險化學品環境管理的內容，但SAICM推行的化學品全過程環境管理制度還未建立，環保部門雖然在新化學物質、有毒化學品、危險化學品等方面有專門的管理制度，但都是法律效力較低的部門規章，涉及的化學品種類也非常有限。因此，建議盡快制定化學品環境管理專項法規，從法律層面上保障SAICM在我國的順利實施。 4.3 建立部際間協調機制，推動SAICM 全面實施 SAICM涵蓋領域廣泛，涉及環境、經濟、社會、衛生和勞工等與化學品相關聯的諸多領域，相關內容涉及國內眾多主管部門。為保證SAICM的順利實施，建議盡快建立實施SAICM 的部際間協調機制，組建SAICM實施部際協調小組，明確牽頭部門及各成員單位的職責，進一步加強環保、工業、衛生、農業、安監、商務、財政等部門間的溝通與合作，促進各項化學品管理政策的協調性及有效實施，全面提升我國的化學品管理能力。 4.4 加強基礎研究和能力建設，提高化學品管理水平 SAICM框架下不斷增加新的內容，實施并開展SAICM活動對于我國而言面臨巨大挑戰。如ICCM2、ICCM 3上確定6項新的政策性問題，在我國涉及領域廣泛，相關基礎研究不足，對我環境、健康及相關行業發展存在潛在風險。建議增加資金投入，加強基礎研究，提高管理人員素質，組建專家、技術支持隊伍，密切跟蹤國際動態，引導相關產業行業健康發展。 4.5 加強宣傳，提高意識，鼓勵工業界參與SAICM實施 SAICM強調政府、政府間組織、非政府機構及工業界共同參與對化學品的管理。我國化學品生產/使用企業數量眾多，但化學品管理水平、生產/使用技術、環境安全意識與發達國家相比還有較大差距，一定程度上阻礙了我國相關化學品管理政策、制度的落實和實施。因此，建議對企業加強化學品安全管理重要性的宣傳，同時，在制定相關法律、法規、政策時，擴大工業界參與的范圍，逐步提高企業的化學品風險防范意識。（摘自《現代化工》）endprint