城鄉建設用地增減掛鉤農村建設用地整理潛力分析

陸龍平

摘要：通過明確城鄉建設用地增減掛鉤政策背景的支持力度，闡述開展城鄉建設用地增減掛鉤的重要性以及意義所在，進而延伸對農村建設用地各類整理潛力的分析。

關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤 潛力 分析

中圖分類號：TU77 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）02（b）-0000-00

2004年，國務院發布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號），提出節約集約用地、保護耕地要求，同時加強村鎮建設用地的管理，鼓勵城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。2006年國家發展和改革委員會和國土資源部決定在全國發展改革試點小城鎮開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點工作，并出臺了《關于在全國部分發展改革試點小城鎮開展規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的通知》（發改辦規劃[2006]60號）文件，通過在全國范圍內市、縣、鎮選擇試驗區，探索盤活農村存量集體建設用地措施與途徑，既保障城鎮建設用地需求，又能實現建設用地總量不增加，耕地與基本農田總量不減少、質量不降低的目標。

1 農村居民點整理潛力分析

農村居民點整理是一項“轉千年意識、改百年舊習、享現代文明”的龐大系統工程。一方面，農村居民點用地整理對改善農村生態環境，提高農民生活質量，緩解用地矛盾、實現耕地占補平衡，發展農村經濟、促進城鎮化，縮小城鄉差距，解決“三農”問題都具有重大的現實意義；另一方面，農村居民點整理將在我國加快城鎮化進程、縮短城鄉貧富差距中發揮積極作用，同時可以一定程度上增加對城鎮工礦用地的供給，保障經濟的快速健康發展。

1.1 白云區農村居民點用地存在的主要問題

（1）農村居民點用地分布散亂

根據專項調查，白云區農民居民住宅分布較為散亂，一些進城務工的農民，經濟條件有了好轉后就搬遷到公路邊建房居住，而且相互不愿房連房、院連院，故單家獨院有增加的趨勢。這種分散的獨立小院不僅土地利用率低，而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的優質土地。

（2）農村居民點人均用地偏大

由于白云區東部特殊的多山的地理條件，2012年白云區農村居民點用地8318.03公頃，人均用地311.46平方米，高于國家《村鎮規則標準》（GB50188-93）中規定的人均最高限150平方米。

（3）農村居民點的“空心”現象嚴重

在對農村居民點的實地調查中發現，傳統村落內一改過去的熱鬧場面，所剩人口大多是老幼年者。這些外遷戶或外出戶中的大多數還保留著原有的宅基地，出現宅基地的空置。

1.2 農村居民點用地城鄉掛鉤潛力的測算

（1）農村居民點用地城鄉掛鉤潛力內涵

農村居民點城鄉掛鉤潛力是指依據城鄉掛鉤政策，在土地利用總體規劃確定的規劃用途分區基礎上，按照土地集約利用的要求，采取科學的工程技術手段，通過對農村居民點和農村工礦廢棄地的整理（復墾），在減少農村建設用地的同時，相應增加一定數量城鎮工礦用地的面積。其潛力大小取決于生產力發展水平、生活水平、城鎮化速度及經濟社會發展水平。

（2）白云區農村居民點整理的理論潛力測算

由于土地變更調查與人口統計方法有所不同，街道中還存在少量農村居民點卻無農村人口，但實際上，街道內的農村居民點用地面積過少，不具備掛鉤整理條件，則不計算人均面積。因此本規劃只對四鎮農村居民點的潛力進行計算并規劃整理。另外，四鎮中有一些實際是農村居民點的用地被歸入建制鎮用地，

根據2012年白云區土地利用更新調查資料，四鎮農村居民點面積為8316.05公頃。根據白云區經濟社會發展戰略推算，2020年四鎮總人口將達到85萬人，城市化水平將達到70% ，城鎮人口將達到59.5萬人，農村人口將減少至20.5萬人。根據《村鎮人均建設用地指標》（GB50188-93），選用120.1～150類Ⅴ級，規劃人均建設用地指標為120.1～150平方米/人（可減0～20平方米），結合新一輪規劃的核心思想——節約和集約用地、嚴格控制建設用地總規模和白云區的實際情況，確定本規劃期間四鎮人均農村居民點面積按照150平方米控制。同時，參考《廣州市白云區土地利用總體規劃（2010-2020年）》關于規劃至2020年農村居民地用地的規模，綜合測算，到2020年，白云區農村居民點用地規模控制為3988公頃，則2012-2020年間農村居民點城鄉掛鉤理論潛力規模為：

農村居民點城鄉掛鉤的理論潛力規模 = 2012年農村居民點面積-2020年農村居民用地規模 = 8318.03公頃-3988公頃=4330.03公頃。

（3）白云區農村居民點城鄉掛鉤的現實潛力測算

受經濟條件以及農民傳統觀念的制約，同時考慮到兩棲人口的現象，要把理論空置的農村居民點用地全部置換為城鎮建設用地是不太現實的。同時，基于正在編制的《廣州市白云區土地整治規劃（2011-2015年）》并參考多方面的考慮，可保守地把四鎮農村居民點用地的理論潛力按26.38%計算為本規劃期間可實現的整理潛力：

農村居民點城鄉掛鉤的現實潛力=理論潛力× 農村居民點用地實際可整理率=1141.92公頃。

2 建制鎮用地整理潛力分析

白云區建制鎮集中分布在十四個街道，由于街道都已為建成且人口分布密集，十四個街道中建制鎮用地整理可能性不大，潛力為零。四個鎮范圍內，如機場噪音控制區、流溪河沿岸保護控制區等的敏感區域需要整村搬遷，搬遷后可整理為農用地的，還加上存在部分實際上是農村居民點用地但被劃分為建制鎮用地的情形。根據專項調查，四鎮合計共有342.43公頃城鎮用地可以整理為農用地。其中以人和鎮為主，面積為189.56公頃，占全區的55.36%，其他三鎮平均分布。

3 采礦用地整理潛力分析

根據2012年白云區土地利用現狀，白云區四鎮共有24.97公頃的采礦用地。從歷史的角度上，多山的白云區內曾經分布有較多的采石廠，隨著時間的推移，這些采石廠部分嚴格執行復綠復耕工作，部分則自行廢棄致使自然復綠，致使在2012年變更調查中，采礦用地僅有24.97公頃。根據全區的專項調查，白云區可以整理的廢棄的采石場面積為5.7公頃。

以上三項合計，2013-2020年間，白云區農村各類建設用地的現實整理潛力為1490.05公頃。

4 結論

綜上所述，白云區可實現的農村建設用地整理潛力達1490.05公頃。城鄉建設用地增減掛鉤能夠減少農村建設用地，新增城鎮用地建設用地，有利于優化土地利用結構，實現集約節約用地。在實施過程中，以地方政府為主導的情況下，需要統籌安排，確切重視農民意愿，維護農民合法權益，落實資金保障，保護耕地重質重量，優化城鄉用地結構。

參考文獻

[1] 張正峰， 陳百明，董錦.土地整理潛力內涵與評價方法研究初探[J].資源科學，2002（7）：43-48。endprint