基層群眾參與公共決策難在哪？

陳麗華

目前，基層政府設(shè)定的公眾參與政策執(zhí)行的方式主要有組織聽(tīng)證、接受投訴、信息公開、向?qū)＜易稍兊?，但它們都具有單向性特征。多在一些?zhí)行的“微循環(huán)”中進(jìn)行。

公眾參與，是公眾通過(guò)民主、協(xié)商、利益訴求表達(dá)影響公共政策制定和執(zhí)行，以期實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。當(dāng)前，公眾參與在深度和廣度上都取得進(jìn)步，但據(jù)我們調(diào)查，在實(shí)踐中仍面臨困境。

公眾只能參與執(zhí)行“微循環(huán)”？

基層群眾參與公共決策難，問(wèn)題可能更多地出在決策者身上。

政府吸納公民參與意愿不強(qiáng)。首先，縣級(jí)政府執(zhí)行主體依然存在官本位思想，缺乏積極推動(dòng)意愿。

其次，縣級(jí)政府執(zhí)行主體對(duì)公眾參與有抵觸看法。一方面認(rèn)為政府需要應(yīng)對(duì)公眾參與過(guò)程中提出的各種問(wèn)題，需要不斷與群眾協(xié)商溝通，時(shí)間、效率等執(zhí)行成本勢(shì)必增加；另一方面縣域領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為公眾常常不能理解政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中包含的知識(shí)和常識(shí)，參與反而會(huì)降低政策質(zhì)量。當(dāng)公眾參與目的與政府政策目標(biāo)存在偏差時(shí)，更會(huì)增加執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

再次，縣級(jí)政府對(duì)公眾參與政策執(zhí)行的方式缺少創(chuàng)新。目前通行的方式有，組織聽(tīng)證、接受投訴、信息公開、向?qū)＜易稍兊?，但這些公眾參與方式都具有單向性特征。而且公眾參與政策執(zhí)行多是在一些執(zhí)行的“微循環(huán)”中，如城市公園、廣場(chǎng)、綠地的修建，社區(qū)建設(shè)與發(fā)展等，而一些重大規(guī)劃和重大項(xiàng)目，公眾實(shí)際參與的范圍非常有限，大多是在形式上設(shè)定了公眾參與的環(huán)節(jié)，而在實(shí)際運(yùn)行中表現(xiàn)為走過(guò)場(chǎng)，并不能發(fā)揮真正作用。

我們?cè)鴮?duì)全國(guó)部分省份中的縣級(jí)四大班子的領(lǐng)導(dǎo)做過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，1065份有效問(wèn)卷中，表示縣級(jí)政府在制定重大政策時(shí)會(huì)經(jīng)常征求群眾意見(jiàn)的尚不足三成（29.9%），49.1%的人表示有時(shí)會(huì)征求群眾意見(jiàn)，而有20.2%的受訪者表示很少會(huì)征求，即使征求也是形式。

在參與者身上，問(wèn)題主要是其公民資格的權(quán)利與責(zé)任意識(shí)薄弱。

公民資格即應(yīng)具有秩序意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、契約意識(shí)等。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)：一方面，基層、農(nóng)村民眾認(rèn)識(shí)到公共政策重要性，參與意愿普遍提升；另一方面，民眾對(duì)公民資格的權(quán)利和責(zé)任的認(rèn)識(shí)并不對(duì)等。以部分農(nóng)村民眾參與公共決策的目標(biāo)為例：一是多表現(xiàn)為個(gè)體化，著重于從個(gè)人角度肯定公共政策重要性，而較少?gòu)膰?guó)家及社會(huì)發(fā)展角度考慮。其次，參與政策執(zhí)行的目標(biāo)多表現(xiàn)為短期化，主要關(guān)注點(diǎn)是解決當(dāng)下自身利益問(wèn)題。

目標(biāo)差異造成公眾參與弱化

公眾參與縣級(jí)政府公共政策決策、執(zhí)行的權(quán)利是受法律保護(hù)的。然而當(dāng)法律在縣級(jí)政府層面，卻因?yàn)榕涮讬C(jī)制不健全限制了公眾參與政策執(zhí)行的廣度和深度。

公眾參與政策執(zhí)行缺少制度性保障。具體而言，首先是缺乏明確的分工制度。當(dāng)前，基層政府吸納公眾參與政策執(zhí)行多基于兩個(gè)目的：獲取和傳導(dǎo)信息、增強(qiáng)公共政策認(rèn)同和可接受性。為此，上述公民調(diào)查、互聯(lián)網(wǎng)、聽(tīng)證會(huì)、專家咨詢等形式的互動(dòng)，只是初級(jí)和淺層次的，政策執(zhí)行中政府與公民合作方式，在哪些層面，以何種方式合作；政府與公民合作的邊界在哪里；政府與社會(huì)、政府與公眾合作的法律責(zé)任如何認(rèn)定等，都缺乏明確的制度安排。

其二是缺乏有效的銜接和溝通機(jī)制?？h級(jí)政府執(zhí)行公共政策時(shí)，是圍繞政策目標(biāo)選擇執(zhí)行工具和手段，執(zhí)行具有官僚性和制度性。政府執(zhí)行政策目標(biāo)與公眾參與目標(biāo)的差異性，常常引起公民訴求與政府行為的不兼容，其后果可能會(huì)造成公眾制度性參與的弱化與非制度性參與的強(qiáng)化。另一方面，縣級(jí)政府的信息公開透明機(jī)制不健全，政府缺乏與公民對(duì)話的平臺(tái)，公眾參與政策執(zhí)行不能及時(shí)準(zhǔn)確了解執(zhí)行過(guò)程，造成參與行為的片面性。

最后是缺乏公眾參與的可持續(xù)機(jī)制。當(dāng)前，基層政府政策執(zhí)行中，公民參與階段性、即時(shí)性、個(gè)案性特點(diǎn)明顯。首先，公民參與政策執(zhí)行機(jī)制碎片化?？h級(jí)政府與公眾在政策執(zhí)行中的互動(dòng)與合作的出現(xiàn)，往往是廣大公眾對(duì)于自身利益的集體關(guān)注而形成的“倒逼機(jī)制”。因此公眾參與往往表現(xiàn)出一種“就事論事”的個(gè)案特征，參與機(jī)制可復(fù)制性和推廣性不強(qiáng)。其次，公眾參與政策執(zhí)行缺乏長(zhǎng)效的保障機(jī)制。實(shí)踐中經(jīng)?？梢?jiàn)某領(lǐng)導(dǎo)就某問(wèn)題問(wèn)計(jì)于民，受到廣泛關(guān)注，這更多的是體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)自己的自覺(jué)和態(tài)度，而缺少長(zhǎng)效機(jī)制。此外，縣域公眾參與政策執(zhí)行的資金保障、人員保障和組織保障等，也是現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。（作者分別系遼寧省委黨校公共管理教研部主任、講師）

編后：針對(duì)上述困境，當(dāng)前不少地方嘗試出臺(tái)了決策咨詢辦法，以制度方式對(duì)基層群眾參與決策及政策執(zhí)行的內(nèi)容、形式等進(jìn)行明確。對(duì)普通民眾與政府之間存在的“目標(biāo)差異”，不妨以公眾參與民生工程決策為突破口，尋找雙方的“最大公約數(shù)”，探索出公眾參與決策的新形式、新辦法。