基層現代公共圖書館服務體系建設的整體化狀況分析*

王宏鑫

（信陽師范學院圖書館文獻信息研究所 河南信陽 464000）

·圖書館與圖書館事業·

基層現代公共圖書館服務體系建設的整體化狀況分析*

王宏鑫

（信陽師范學院圖書館文獻信息研究所 河南信陽 464000）

構建現代公共文化服務體系是時代要求，它強調現代性的價值理念，強調整體化與整體性治理。透過基層現代公共圖書館服務體系建設狀況的分析，可以看到公共文化服務體系建設碎片化的現實，存在著綜合文化站體制和公共圖書館專業化延伸體制的沖突，其根源在于縣區文化主管部門與鄉鎮政府對公共文化治理的碎片化。基層公共圖書館服務體系建設碎片化的現實要向整體化發展，首先要在組織變革理論指導下自覺進行組織變革，構建整體性組織，然后按照整體性治理理論對整體性組織進行整體性治理，自覺從觀念更新、體制改革、機制創新、活動開展等方面推進基層公共圖書館服務體系建設整體化。

現代公共服務體系基層公共圖書館公共文化服務體系文化治理

1 問題的提出與限定

在過去十幾年公共文化服務體系建設基礎之上，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“構建現代公共文化服務體系。建立公共文化服務體系建設協調機制，統籌服務設施網絡建設，促進基本公共文化服務標準化、均等化。建立群眾評價和反饋機制，推動文化惠民項目與群眾文化需求有效對接。整合基層宣傳文化、黨員教育、科學普及、體育健身等設施，建設綜合性文化服務中心?！钡捏w制機制改革創新要求。對于全面深化改革特別強調必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性、整合性等整體化特性。

由此，對于作為現代公共文化服務體系子體系的現代公共圖書館服務體系也提出了整體化的體制機制改革創新要求，對其發展狀況的分析不僅有利于現代公共圖書館服務體系建設，也有利于認清構建現代公共文化服務體系的局勢。在構建現代公共文化服務體系的上述整體化要求中，關于建立公共文化服務體系建設協調機制這一項，從國家層面已經由文化部牽頭于2014年3月19日牽頭成立了“國家公共文化服務體系建設協調組”。協調組將制定公共文化服務基本保障標準、技術標準和評價標準，在3～5年內逐步建立起較為完善的基本公共文化服務標準體系框架，實現各級政府保障責任和義務的標準化，公共文化設施建設、管理和服務的標準化，工作評價的標準化。所謂“上有千條線，下有一根針”，協調組力圖解決千條線的協調問題，但最終要落腳在基層如何建設綜合性文化服務中心這一根針上面。要打造好這根針，對基層現代公共圖書館服務體系建設的整體化狀況客觀認識很有必要。

本文關于現代公共圖書館服務體系建設的整體化狀況研究主要限定在基層，試圖通過對縣區級以下基層現代公共圖書館服務體系建設的整體化狀況的分析，認清當前基層現代公共圖書館服務體系建設的整體化態勢。

縣區級以下的基層公共圖書館服務體系建設存在兩條實踐路徑：一是綜合文化站體制下的基層公共圖書館服務體系建設；二是公共圖書館專業化延伸的基層公共圖書館服務體系建設。本文試圖從這兩條路徑的實踐探索、沖突與整合的現狀分析，指出基層現代公共圖書館服務體系建設整體化的時代要求。

2 基層公共圖書館服務體系建設的綜合文化站體制

綜合文化站體制是我國縣區以下基層公共文化服務的基本體制，它承接各種公共文化服務項目，開展公益性文化服務活動，圖書館服務也是其中一部分，但并沒有完全按照公共圖書館理念建設基層公共圖書館及其專業化服務，且往往被虛化和碎片化。

我國農村圖書館體系建設伴隨著土地改革、家庭聯產承包責任制改革、農村稅費改革、農村綜合改革的歷史進程跌宕起伏、曲折前行。農村的綜合改革使得農村經濟、政治、文化和社會管理體制不斷完善，城鄉經濟社會發展一體化新格局逐漸形成，國家一系列文化發展規劃、政策向農村傾斜，農村公共圖書館服務體系建設得以持續蓬勃發展。而到了全面深化改革階段，國家進一步提出了現代公共圖書館服務體系建設的問題。

2005年11月中辦、國辦《關于進一步加強農村文化建設的意見》提出了“鄉鎮可結合鄉鎮機構改革和文化站（所）整合，組建集圖書閱讀、廣播影視、宣傳教育、科技推廣、科普培訓、體育和青少年校外活動等于一體的綜合性文化站，配備專職人員管理。村文化活動室可‘一室多用’，明確由一名村干部具體負責”的鄉鎮綜合文化站建設最初構想，規劃建立一個多功能的整體化公共文化服務體系，圖書閱讀是其重要服務內容。

2006年發布的《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》把鄉鎮綜合文化站建設列為國家重大文化建設工程。要在欠發達地區新建、改擴建2.5萬個左右綜合文化站，配備必需的設備，完成對農村危舊公共文化設施的改造，基本實現全國鄉鎮均建有綜合文化站。

2007年中辦、國辦《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》指出：“鄉鎮綜合文化站要堅持公益性事業單位的性質，認真履行社會服務、指導基層、協助管理農村文化市場的職能，其業務由縣（市）、區文化部門指導，日常工作由鄉鎮管理?！睂︵l鎮綜合文化站的性質和職能做了初步的設定。同年10月，《“十一五”全國鄉鎮綜合文化站建設規劃》從建設原則、功能定位、建設標準和投資安排等幾大方面，詳細地為我國新時期的“鄉鎮綜合文化站”進行了規劃。

2009年10月文化部發布《鄉鎮綜合文化站管理辦法》明確規定了鄉鎮綜合文化站的性質和管理體系、規劃和建設、職能和服務、人員和經費、檢查和考核等文化站日常運轉的方方面面，為今后鄉鎮綜合文化站發展的規范化、體系化提供了思想基礎。

通過上述文件精神的貫徹落實和“十一五”的建設，完成了中央安排的預算內投資39.48億元，補助了全國2.67萬個鄉鎮綜合文化站建設項目，基本實現了“鄉鄉有文化站”的建設目標；帶動了基層公共文化服務體系的全面建設；改善了農村文化工作的整體面貌。在我國基層公共文化發展過程中形成了“縣區有兩館（公共圖書館、文化館），鄉鎮有綜合文化站，村有文化大院或文化活動室，社區有文化中心”的建設模式。

從這一模式來看，在縣區級，公共圖書館與文化館相對獨立發展，而到了鄉鎮，公共文化服務被整合到綜合文化站，它不僅要發揮公共圖書館與文化館的服務功能，還要行使農村公共文化管理功能。由于縣區的兩館、鄉鎮的綜合文化站分屬于縣區文化主管部門和鄉鎮政府，綜合文化站的基本特征就是通過分散化的單一機構提供多樣化的公共服務，所以其實是形成了在縣（區）域內的一種分散化公共服務提供模式。《鄉鎮綜合文化站管理辦法》規定，文化站是公益性文化機構，其基本職能是社會服務，指導基層和協助管理農村文化市場。公共圖書館服務只是其中一部分，其中書刊閱覽室僅保留了圖書館圖書借閱場所的功能，其他典型功能都被分散于鄉鎮綜合文化站的其它功能模塊之中，被虛化和碎片化，失去了圖書館服務應有的專業化特性。

圖書館服務的碎片化主要表現在服務對象、資源、功能的虛化、碎片化和非專業化管理狀態。究其原因可以概括為：（1）鄉鎮政府習慣于行政管理，使綜合文化站表現為行政性機構，重管理輕服務，服務被虛化；（2）功能繁雜、多頭管理，項目眾多、分頭建設，資源分散、效益低下；（3）專業人員匱乏、資金短缺、專業化基礎設施薄弱，服務難于專業化管理。

3 公共圖書館專業化延伸的基層公共圖書館服務體系建設

鄉鎮有綜合文化站體制下的基層公共文化服務體系建設模式，設計了公共圖書館服務，但是并沒有完全按照公共圖書館理念建設的農村公共圖書館及其專業化服務，因而呈現虛化和碎片化狀態。針對這種狀況，圖書館界進行了大量的理論研究和實踐探索。

在理論上，圖書館界通過對《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》、《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》、黨的“十七大報告”精神，以及《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》精神的解讀，明確了把圖書館納入公共文化服務體系，加強圖書館體系的城鄉一體化發展，保障人民基本文化權益的農村圖書館發展總方向；明確了堅持政府主導，堅持公益性、基本性、均等性、便利性的農村公共圖書館發展總要求。

在實踐上，各地圖書館建設者結合自身實際，按照上述“總方向、總要求”通過聯合建設、總分館建設、服務網絡建設，形成了許多具有創新性的圖書館發展建設模式。經濟發達地區有市（縣）館與鄉鎮政府合作建設鄉鎮分館的蘇州模式；市、區、鄉鎮三級政府聯合主導的城鄉一體化建設的嘉興模式；市、鎮兩級投入聯合建設的江陰模式；依托社區服務平臺建設農村圖書館的諸城模式等；經濟欠發達地區有以政府為主體、縣鎮合辦、鎮辦縣助、雙重領導、社會捐助建設的遵義模式；政府主導、統籌城鄉、標準化建設、制度化保障、總分館管理、文化站協同的平橋模式等。

這些模式被于良芝、邱冠華、許曉霞等概括為：自下而上的全委托、半委托式總分館體系和自上而下的全委托、半委托式總分館體系，以及完全（純粹）總分館體系等幾種類型，并分析了各種模式的利弊，提出：“適當上移其建設主體，整合建設主體和管理單元，實現圖書館服務設施的合理布局及資源和服務的整合共享，在農村地區應以縣級政府為建設主體，保障縣域所有圖書館的運行經費（含購書經費、人員經費、設備更新經費等），設置專門的職能機構負責全縣公共圖書館服務體系的管理和協調，以縣圖書館作為總館，其他圖書館作為分館，形成資源和服務高度共享的公共圖書館服務體系?！钡幕鶎庸矆D書館建設思路，這一思路已包含了整體性治理的因素。

以上的理論研究與實踐探索，貫穿著依靠公共圖書館專業化延伸建設農村公共圖書館服務體系的基本思路，但實踐途徑各有不同，一定程度上突破了鄉鎮綜合文化站體制的窠臼。一是以市、縣（區）館為總館建立總分館體系，與綜合文化站體系平行向下延伸，同時對綜合文化站體系中的公共圖書館服務進行專業指導，如嶺南模式、嘉興模式、蘇州模式都屬于此，保證了公共圖書館體系的專業化延伸，但是沒能整合綜合文化站體系中的公共圖書館服務資源；二是依托社區或鄉鎮公共文化服務平臺（包括綜合文化站體系）延伸公共圖書館專業化服務，如諸城模式即是如此，其能夠提升綜合文化站體系中公共圖書館專業化服務水平，但是難于形成真正意義的公共圖書館專業化服務體系；三是按照標準化、專業化建設鄉鎮公共圖書館，并以其為核心整合綜合文化站體系中公共圖書館服務、功能、資源、項目、人員，如平橋模式是一種探索，形成了公共圖書館縣、鄉、村三級總、分、支館專業化服務體系設計，同時為綜合文化站體系中相關內容提供了實體性的整合平臺，但是體制融合難題尚未妥善解決，缺乏完善可行的制度設計。

4 建設整體化的現代公共圖書館服務體系是時代要求

應該說近年來我國以建立覆蓋全社會的現代公共文化服務體系為目標，以保障人民群眾基本文化權益為著力點，推動了文化事業的大發展大繁榮?；鶎庸矆D書館服務體系作為公共文化服務體系的重要部分，其建設也取得了一定成績，呈現出蓬勃發展、整體推進、重點突破的良好態勢。但由于諸多因素，特別是體制性障礙、協調合作機制與監督機制的不健全等，造成“碎片化”的現實困境，制約了基層公共圖書館服務體系的可持續發展?！翱h區有兩館，鄉鎮有綜合文化站”的體制本身就是分散化的公共服務提供模式，它在管理層面和治理層面的極端化必然導致公共文化服務的“碎片化”，而這種“碎片化”所帶來的困擾也必然對基層公共圖書館服務體系建設提出整體化的要求。

（1）綜合文化站體制下的基層公共圖書館服務體系建設和公共圖書館專業化延伸體制下的基層公共圖書館服務體系建設的觀念沖突與矛盾困擾著基層公共圖書館服務體系建設。兩種建設體制的觀念沖突與矛盾在于，公共圖書館專業化延伸體制下的基層公共圖書館服務體系建設的觀念強調公共圖書館服務的核心內涵、價值意義與專業化，并且能站在全縣（區）共同的公共圖書館事業上；綜合文化站體制下的基層公共圖書館服務體系建設的觀念由于各鄉鎮經濟與文化發展的差異性，對公共圖書館事業認識也有所差異，各自為政，聽命于鄉鎮政府，缺乏對公共圖書館服務的核心內涵、價值意義與專業化的認識，也很少關注跨鄉鎮的公共圖書館問題。這種沖突與矛盾的存在有悖于公共文化服務體系城鄉一體化發展的總方向，以及堅持政府主導，堅持公益性、基本性、均等性、便利性的總要求。因此就要求在發展模式上建立一種整體性的基層公共圖書館服務體系建設觀念。

（2）縣區文化主管部門與鄉鎮政府治下的公共圖書館服務機構的設置、規范等體制性障礙困擾著基層公共圖書館服務體系建設。縣區文化主管部門治下的公共圖書館機構設置和運作規范都是按照業務部門或總分館制確立的，按照公共圖書館服務的核心內涵、價值意義開展專業化服務；鄉鎮政府治下的綜合文化站機構設置和運作規范都是按照功能空間和行政管理體制設置的，既開展公益性社會文化服務也實施指導基層和協助管理農村文化市場。兩者在機構設置和運作規范上難于融合對接、協調合作。這種體制性障礙的存在有悖于建立健全包括圖書館的公共文化服務體系，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系的總目標。因此就要求在管理上建立一種整體性的基層公共圖書館服務體系建設體制。

（3）縣區文化主管部門與鄉鎮政府之間在基層公共圖書館服務體系建設與治理上協調合作的機制欠缺困擾著基層公共圖書館服務體系建設?？h區文化主管部門在基層公共圖書館服務體系建設與治理上多要求按照專業化管理機制推進業務工作，并視全縣（區）情況有向下延伸的意愿，有些地方推進了總分館建設和通借通還；鄉鎮政府在綜合文化站基層公共圖書館服務體系建設與治理上多要求按照行政命令和項目管理機制推進文化工作，以本鄉鎮工作為主，不會主動與相鄰區域和文化主管部門進行相應溝通，對相同的公共圖書館服務問題所付出的成本不同、難易程度有差異，各鄉鎮政府對協調合作的認知不同，對跨域跨部門治理的認識不足，各自為政，忽視整個區域的協調發展。對實現區域經濟社會協調發展的合理性認識的缺失，導致出現諸多公共性問題。縣區文化主管部門與鄉鎮政府之間在基層公共圖書館服務體系建設與治理上缺少信息通報機制、資源與項目分配協調機制、聯合評價反饋機制等機制建設，這些缺陷距離建立健全包括圖書館的公共文化服務體系，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系的總目標有很大差距。因此就要求在治理上建立一種整體性的基層公共圖書館服務體系建設機制。

（4）基層圖書館與綜合文化站的公共圖書館服務活動開展不足困擾著基層公共圖書館服務體系建設?；鶎訄D書館與綜合文化站之間資源分配不均衡導致相互間合作的隨意性與分散化，增加了合作成本，降低了合作開展活動的效率，主要表現在：第一，在人力資源分配上，基層圖書館多數依靠事業編制安排人員，由于編制限制，加上主管部門借用占用，常顯得人員不足，而綜合文化站多數靠鄉鎮政府聘用安置或公務員兼職，由于經費不足，鄉鎮政府經常借用占用，更是顯得人員不足；第二，在財政資源分配上，基層圖書館主要依靠縣區財政支持，多數只能支撐縣區館生存，難于向下延伸服務，而綜合文化站主要依靠鄉鎮政府財政支持，常常顯得捉襟見肘；第三，在財物資源分配上，基層圖書館主要建設縣區圖書館館舍與設施，向下延伸服務的服務點與設施難于配套，而綜合文化站相關圖書館服務的房舍與設施常被其他功能空間挪用擠占，難于形成專業化服務設施；第四，在信息資源分配上，基層圖書館主要建設文獻信息資源，對其他信息類型收集不足，而綜合文化站收集當地文化發展信息、傳遞文化管理信息、承接基層文化信息惠民工程，多頭建設、分頭管理、缺乏整合。這種資源分配不均衡導致資源效益難于最大化，影響基層公共圖書館活動的開展。因此就要求在資源整合上開展整體性的基層公共圖書館服務體系建設的專業活動。

黨的“十八大”、“十八屆三中全會”精神積極回應了公共文化服務體系建設整體化的時代要求，明確了全面深化現代公共文化服務體系體制改革的總目標和總方針：

（1）總目標是建立健全包括圖書館的公共文化服務體系，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。

（2）總方針是：①全面深化體制改革，明確功能定位，建立法人治理結構，建設協調機制，完善評價和反饋機制；②整合文化惠民項目，統籌服務設施網絡建設，促進服務標準化、均等化；③鼓勵社會各界參與管理與建設。

這些精神強調了公共圖書館發展的整體化特征（系統性、協同性、整體性、整合性），體現了“整體性治理”思路。

所謂基層現代公共圖書館服務體系建設整體化的思路，強調了整體化的概念，試圖借助整體性治理理論進行制度設計，解決公共圖書館管理體制與鄉鎮綜合文化站管理體制的沖突，協調縣區文化主管部門與鄉鎮政府之間權力與利益，形成功能、資源、項目、人員整體化管理、全方位服務的基層公共圖書館服務體系。在實踐中，信陽市平橋區開展的“政府主導、統籌城鄉、標準化建設、制度化保障、總分館管理、文化站協同的農村公共圖書館建設”，以及蘇州吳江開展的農家書屋、共享工程基層服務點、黨員現代遠程教育中心、鄉村圖書室四位一體的“農村公共信息服務中心”建設等，都是基層公共圖書館服務體系建設整體化的初步嘗試，對“綜合性文化服務中心”建設具有借鑒意義。

總之，基層公共圖書館服務體系建設碎片化的現實要向整體化發展是時代的要求。首先要在組織變革理論指導下自覺進行組織變革，構建整體性組織，然后按照整體性治理理論對整體性組織進行整體性治理，自覺從觀念更新、體制改革、機制創新、活動開展等方面推進基層公共圖書館服務體系建設整體化。

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Analysis of the Construction of an Integral Modern Public Library Service System at the Basic Level

The construction of modern public cultural service system is the requirement of the times.The values of modernity，integration and holistic governance are emphasized.Through an analysis of the construction of amodern public library service system at the basic level，you can see the public cultural service system is fragmented because of the conflicts between cultural station system and public library system，and its root lies in the county and township cultural governance.The construction of integral public library service system at the basic level needs organizational change.

Modern public library service system；public library at the basic level；Integration；cultural governance

G258.2

：A

：1003-6938（2014）05-0070-05

王宏鑫（1962-），男，信陽師范學院圖書館文獻信息研究所研究館員。

*本文系河南省教育廳人文社會科學研究項目“農村公共圖書館服務整體化平臺建設與實證研究”（項目編號：2013-GH-391）與河南省農村綜合改革協同創新中心項目“我國縣鄉村公共圖書館服務整體化平臺建設與實證研究——以“平橋模式”為例”（項目編號：HNNG2013005）研究成果之一。

2014-08-24；責任編輯：劉全根