系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管政策最新進展

楊軍戰(zhàn)

摘要：系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管是危機后國際金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容，金融穩(wěn)定理事會在加強系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管方面有很多要求。積極推進系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的研究，有助于加強對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管，提高系統(tǒng)重要性銀行的風險抵御能力，確保銀行的安全和穩(wěn)健運行。

關鍵詞：系統(tǒng)重要性銀行；監(jiān)管政策；監(jiān)管強度；抵御風險；安全穩(wěn)健；風險管理

中圖分類號：F832.5 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）02-0069-04

加強系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管是危機后國際金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容，是宏觀審慎監(jiān)管政策框架的重要組成部分。系統(tǒng)重要性銀行是指在金融市場中承擔了關鍵功能，其倒閉可能給金融體系造成損害并對實體經(jīng)濟產(chǎn)生嚴重負面影響的金融機構。根據(jù)重要性和影響范圍，系統(tǒng)重要性銀行進一步劃分為全球系統(tǒng)重要性銀行和國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行。其中，對全球金融市場具有重要影響的銀行為全球系統(tǒng)重要性銀行；僅對一國金融市場具有重要影響的銀行為國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行。

一、金融穩(wěn)定理事會加強系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的主要要求

（一）建立和完善系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管政策框架

2010年10月20日，經(jīng)二十國集團領導人首爾峰會批準，金融穩(wěn)定理事會發(fā)布了《降低系統(tǒng)重要性機構道德風險的政策建議及時間表》報告，提出了加強系統(tǒng)重要性機構監(jiān)管的總體政策框架。金融穩(wěn)定理事會要求，各國應當建立系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管框架，明確本國系統(tǒng)重要性銀行的評估方法，對系統(tǒng)重要性銀行提出更為嚴格的監(jiān)管標準，強化對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管。2011年11月，巴塞爾委員會發(fā)布《全球系統(tǒng)重要性銀行—評估方法與額外損失吸收能力》，按分組方法對全球系統(tǒng)重要性銀行的附加資本要求做出了規(guī)定。從2016年起，全球系統(tǒng)重要性銀行應根據(jù)其系統(tǒng)重要性程度提取1%～2.5%的附加資本，2019年前達標。

（二）強化對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管

2010年，金融穩(wěn)定理事會發(fā)布《系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管強度與有效性的建議》報告，提出了旨在提高系統(tǒng)重要性機構監(jiān)管強度和有效性的32條建議，建議從監(jiān)管當局獲得適當?shù)氖跈唷ⅹ毩⑿院唾Y源，擁有充分的風險識別和干預措施、提升監(jiān)管標準和建立更嚴格的評估機制等四個方面提高系統(tǒng)重要性機構監(jiān)管的有效性。金融穩(wěn)定理事會2011年發(fā)布的《實施更高強度監(jiān)管政策建議情況的進展報告》進一步提出：一是提高監(jiān)管聯(lián)席會議的有效性。二是系統(tǒng)重要性銀行應當提高風險數(shù)據(jù)加總能力，使監(jiān)管者、金融機構和其他數(shù)據(jù)使用者（如處置機構）確信金融機構的管理信息系統(tǒng)可以準確揭示其風險。相關風險數(shù)據(jù)加總要求擬由巴塞爾委員會制定，全球系統(tǒng)重要性銀行應在2016年初達到相關要求。三是金融穩(wěn)定理事會擬開展對系統(tǒng)重要性機構風險治理的專題評估，重點關注董事會風險管理委員會的履職情況和集團首席風險官、外部審計師等風險管理功能的發(fā)揮情況。四是金融穩(wěn)定理事會將在2012年底前更詳細地評估各國系統(tǒng)重要性機構監(jiān)管資源的配置情況，并呼吁各國政府履行其在首爾峰會上做出的承諾，確保監(jiān)管當局有足夠的資源履行其監(jiān)管職責。

（三）提高全球系統(tǒng)重要性銀行處置有效性

2011年11月，金融穩(wěn)定理事會發(fā)布《金融機構有效處置框架的關鍵要素》，提出了系統(tǒng)重要性銀行處置框架的12項基本要素，包括：適用范圍；處置當局；處置權力；抵銷、凈額結算、抵押和客戶資產(chǎn)的隔離；保護措施；處置過程中對機構的融資；跨境合作的法律框架；危機管理工作組；特定機構的跨境合作協(xié)議；可處置性評估；恢復和處置計劃；信息獲取和信息共享。金融穩(wěn)定理事會呼吁各國完善本國處置制度，明確相關部門的處置職責、工具和權力，使其能夠有序處置倒閉金融機構。具體要求包括：一是成立危機管理工作組（CMG）并簽訂跨境處置合作協(xié)議。2012年底前，全球系統(tǒng)重要性銀行母國當局應當會同東道國當局建立針對每家銀行的危機管理工作組，組成機構包括母國和相關東道國的財政部、央行、監(jiān)管機構和處置機構等，負責評估該行的可處置性并審議恢復和處置計劃。母國和東道國當局應當簽訂針對每家全球系統(tǒng)重要性銀行的跨境處置合作協(xié)議，識別可能影響跨境處置合作的障礙。二是制定恢復和處置計劃。全球系統(tǒng)重要性銀行應在2012年底前制定恢復計劃，母國當局應當會同東道國當局制定針對該行的處置計劃。為進一步完善處置計劃的制定機制，提高其可操作性，金融穩(wěn)定理事會近期提出，增加訂立處置策略作為制定處置計劃的必經(jīng)程序。鑒于制定恢復和處置計劃是加強全球系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管最重要最核心的內(nèi)容，也是最新最難的部分，相對進展較為緩慢，金融穩(wěn)定理事會近期根據(jù)各國執(zhí)行情況將2011年制定的時間表進行了延期處理。具體而言，每家全球系統(tǒng)重要性銀行的恢復計劃和處置策略，應于2012年12月底前完成并由其危機管理工作組審查通過；處置計劃應于2013年6月底完成并經(jīng)其跨境危機管理工作組審查通過；2013年底每家全球系統(tǒng)重要性銀行的跨境危機管理工作組應完成對該行的可處置性評估。

二、全球系統(tǒng)重要性銀行的評估方法和最新評估結果

2011年11月，經(jīng)金融穩(wěn)定理事會同意，巴塞爾委員會公布了定性與定量相結合的全球系統(tǒng)重要性銀行評估方法，從全球活躍程度、規(guī)模、關聯(lián)度、可替代性和復雜性5個維度評估銀行的全球系統(tǒng)重要性（見表1）。

根據(jù)上述方法，運用2009年底的數(shù)據(jù)，金融穩(wěn)定理事會會同巴塞爾委員會和各國監(jiān)管機構確定了首批29家全球系統(tǒng)重要性銀行，中國銀行是我國乃至新興市場國家和地區(qū)唯一進入該名單的銀行。今后，巴塞爾委員會每年將根據(jù)銀行的相關數(shù)據(jù)重新測算銀行的系統(tǒng)重要性分值，并根據(jù)測算結果更新全球系統(tǒng)重要性銀行名單（見表2）。從2012年開始，金融穩(wěn)定理事會將每年更新全球系統(tǒng)重要性銀行名單并在當年11月公布，同時還將公布相關銀行所屬組別和相應的附加資本要求。2012年11月，金融穩(wěn)定理事會如期公布了基于2011年度數(shù)據(jù)測算結果確定的28家全球系統(tǒng)重要性銀行名單、分組情況及附加資本要求，中國銀行仍是我國進入該名單的唯一一家銀行。與2011年公布的全球系統(tǒng)重要性銀行名單相比，2家銀行（西班牙對外銀行和英國渣打銀行）新進入名單，而3家銀行不再在名單內(nèi)。該3家銀行中，德克夏銀行已經(jīng)進入處置程序；德國商業(yè)銀行和勞埃德銀行集團因為全球系統(tǒng)重要性下降不再列入全球系統(tǒng)重要性銀行名單。endprint

三、提高全球系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管強度和有效性最新進展

2012年11月，金融穩(wěn)定理事會發(fā)布了向二十國集團財長和央行行長提交的《提高對系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管強度和有效性》進展報告。報告指出，目前一些全球系統(tǒng)重要性銀行在風險控制方面依然薄弱，而監(jiān)管當局在監(jiān)管有效性、主動性與結果的專注性方面仍存在提高空間。一是在加強全球系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管方面。近年來，監(jiān)管者對全球系統(tǒng)性重要銀行的監(jiān)管態(tài)度有所變化，監(jiān)管者參與到了一些過去被認為應屬于企業(yè)自主決策的領域，不僅做出監(jiān)管評價，還承擔風險和責任。這種方式需要監(jiān)管者具有充足的經(jīng)驗和全面的視野，足以判斷未來可能出現(xiàn)的最大、最難以解決的風險，并與董事會和高管層就公司策略、風險管理的有效性進行對話。對于這種監(jiān)管方式目前仍存在很多挑戰(zhàn)，它要求監(jiān)管者能夠獲得及時更新的信息和足以支撐分析的數(shù)據(jù)，具備快速適應機構改變經(jīng)營行為和模型的能力，能夠將資源在預期風險和非預期風險間合理分配。二是在公司治理方面，越來越多的監(jiān)管者認識到自身在提升銀行公司治理有效性方面可以且應當在其中起到積極作用，特別是在向董事會傳達重要風險管理的監(jiān)管預期上。一些監(jiān)管當局正在積極增加與董事會的約見溝通，有些監(jiān)管當局則更注重在金融機構第二、三道防線上“變得更強”，具體做法包括：增加與董事會的約見頻率、評估機構高管層、提高首席風險官與內(nèi)審部門的地位、建立良性的繼任規(guī)劃等。三是在風險偏好與文化方面，風險偏好固然是董事會與高管人員在確定公司戰(zhàn)略時所明確的，但其更多體現(xiàn)在公司日常運營及公司整體文化尤其是薪酬體系中。文化是難以衡量的事物，恰當?shù)娘L險文化的重要標志是能夠認識到風險隱患并將其控制在允許的范圍內(nèi)。將分散的風險度量指標有機結合、將內(nèi)部自查中發(fā)現(xiàn)的問題有效解決、以及有效的風險預警是建立完整的風險文化的重要前提。監(jiān)管者應評估金融機構董事會對風險偏好政策的重視和投入程度，以及其是否與公司的經(jīng)營文化、風險文化相契合，并體現(xiàn)在公司日常的規(guī)章、報告甚至公司網(wǎng)站上。四是在操作風險方面，過去發(fā)生的一系列重大操作風險事件突出表明，監(jiān)管機構需要更加關注金融機構尤其是全球系統(tǒng)重要性銀行的操作風險管理，以提高其自身修復能力和社會信心。監(jiān)管人員希望所有全球系統(tǒng)重要性銀行建立一個模型，根據(jù)這個模型組織相對獨立的專家形成“第二道防線”，用以核查運營流程對于操作風險防范的有效性。同時，監(jiān)管者應評估機構董事會和高管層在建立防范操作風險體系工作中扮演的角色，以及對日常操作風險管理工作的投入程度。五是監(jiān)管機構應當嘗試“跟著貨幣走”。監(jiān)管工作中分析機構的商業(yè)計劃和預計財務報表是一項很重要的工作。鑒于金融機構的復雜性，監(jiān)管分析行為已經(jīng)逐步由判斷機構的收入變動轉為更加強調(diào)風險和控制。更好地認識機構的風險是更好地認識機構的前提，主要金融機構的商業(yè)模式正在演變，其中最明顯的特征是中間業(yè)務（收費業(yè)務）的繁榮，這使得計算風險加權資產(chǎn)及相關審慎措施無法充分評估整體的潛在風險。針對上述趨勢，“跟著貨幣走”可以使監(jiān)管者更關注于業(yè)務的收入和與其相對應的風險之間的關系，如資本充足情況、流動性等。

四、恢復和處置計劃實施進展情況

缺乏有效的處置機制，無法在大型復雜金融機構出現(xiàn)經(jīng)營困難時使其平穩(wěn)、有序退出市場，是導致危機不斷深化的重要原因。完善處置框架，提高對系統(tǒng)重要性銀行的處置能力和效率已經(jīng)成為國際社會的共識。尤其是系統(tǒng)重要性銀行和監(jiān)管當局應當未雨綢繆，制定符合銀行特點的恢復和處置計劃，以促使有問題銀行平穩(wěn)、有序退出市場，防止其倒閉對金融穩(wěn)定造成破壞性影響。2011年11月，金融穩(wěn)定理事會正式發(fā)布的《處置關鍵要素》政策文件對恢復和處置計劃的基本要素、職責分工和審批主體做出了規(guī)定。金融穩(wěn)定理事會進一步要求，全球系統(tǒng)重要性銀行應在2012年底前制定恢復計劃和處置計劃，從2013年起金融穩(wěn)定理事會將開展對相關國家全球系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管框架的評估，并將恢復和處置計劃的制定情況作為評估的重點內(nèi)容。

在國家層面，2011年8月9日，英國金融服務局（FSA）率先公布了《恢復和處置計劃》征求意見稿。2011年9月13日，根據(jù)美國金融監(jiān)管改革法的要求，美國聯(lián)邦存款保險公司發(fā)布監(jiān)管規(guī)則，要求并表資產(chǎn)超過500億美元的銀行控股公司和被美聯(lián)儲認定具有系統(tǒng)重要性的非銀行金融機構分階段制定處置計劃。其中，非銀行資產(chǎn)規(guī)模超過2 500億美元的銀行應在2012年7月1日前完成處置計劃的制定，非銀行資產(chǎn)規(guī)模在1 000億美元～2 500億美元之間的銀行應在2013年7月1日前完成，非銀行資產(chǎn)規(guī)模在1 000億美元以下的銀行應在2013年12月31日前制定完成。值得注意的是，美國監(jiān)管當局已明確要求集團資產(chǎn)規(guī)模超過500億美元的外資銀行子行和分行制定適用于該子行和分行的恢復和處置計劃。該計劃可以相對簡化，但應當與母行的整體恢復和處置計劃保持一致。英國金融服務局在其《恢復和處置計劃》征求意見稿中，也要求在英國辦理存款業(yè)務的外資銀行子行制定恢復和處置計劃。

在上述規(guī)則發(fā)布之前，從2009年起，美、英兩國監(jiān)管當局就開始以系統(tǒng)重要性程度較高的大型銀行作為試點，要求其制定恢復和處置計劃。2009年4月，英國金融服務局要求蘇格蘭皇家銀行、匯豐銀行、巴克萊銀行、勞埃德銀行、渣打銀行等6家大型銀行制定恢復和處置計劃。2012年10月，美聯(lián)儲公布了花旗銀行、摩根大通銀行、美國銀行、摩根斯坦利、德意志銀行、瑞士信貸等11家大型金融機構向監(jiān)管當局提交的恢復計劃。

五、國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管政策框架

2011年11月召開的二十國集團領導人戛納峰會要求金融穩(wěn)定理事會和巴塞爾委員會研究如何盡快將全球系統(tǒng)重要性銀行政策框架延伸適用于國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行。巴塞爾委員會研究指出，應從與全球系統(tǒng)重要性銀行政策框架相互補充的視角來理解國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行政策框架。一方面，考慮到各國經(jīng)濟和金融體系的不同結構特征，只宜對國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行制定指導性原則，在制定評估方法和運用政策工具方面賦予各國一定的自由裁量權；另一方面，國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行政策框架應當體現(xiàn)為一系列原則性的最低標準，以有效解決跨境負外部性問題，促進公平競爭。2012年9月，巴塞爾委員會正式分布《國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行政策框架》，該文件明確了國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行政策框架，提出了各國制定國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管政策應當遵循的12項原則。endprint

（一）國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評估方法

巴塞爾委員會借鑒全球系統(tǒng)重要性銀行評估方法，提出了各國制定本國國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評估方法的基本原則。一是各國監(jiān)管當局應當制定評估銀行國內(nèi)系統(tǒng)重要性的方法。二是國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的評估方法應當反映銀行破產(chǎn)倒閉的負外部性或潛在影響，而非破產(chǎn)倒閉的概率。三是評估國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的參照系應為本國經(jīng)濟。四是在評估范圍上，母國監(jiān)管當局應當在集團并表層面評估銀行的系統(tǒng)重要性，東道國監(jiān)管當局在評估外資銀行子行的系統(tǒng)重要性時，應當將該子行下設的分支機構納入并表范圍。五是在評估因素上，應當考慮規(guī)模、關聯(lián)度、可替代性和復雜性四大類的因素，各國監(jiān)管當局可以根據(jù)本國銀行業(yè)實際設定反映上述因素所代表具體特征的評估指標。六是在評估頻率上，各國監(jiān)管當局應當定期評估本國轄區(qū)內(nèi)銀行的系統(tǒng)重要性，以確保評估結果反映該國金融體系的現(xiàn)狀。國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評估的時間間隔不得明顯長于全球系統(tǒng)重要性銀行（每年一次）。七是在信息披露方面，要求各國監(jiān)管當局公開披露國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評估方法的概要。

（二）國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管政策要求

在監(jiān)管政策方面，《國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行政策框架》的規(guī)定主要集中于對國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的附加資本要求。巴塞爾委員會規(guī)定對某家銀行實施的附加資本要求應與該行的系統(tǒng)重要性程度相適應。當一國系統(tǒng)重要性銀行劃分為不同組別時，對不同組別的國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行可以提出不同的附加資本要求。在附加資本要求的實施方面，巴塞爾委員會要求各國監(jiān)管當局應當確保全球系統(tǒng)重要性銀行和國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行政策框架在本國實施過程中的一致性。當銀行集團既被認定為全球系統(tǒng)重要性銀行又被母國監(jiān)管當局認定為國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行時，母國監(jiān)管當局應當按照孰高原則確定其附加資本要求。在附加資本要求的構成方面，巴塞爾委員會認為核心一級資本是提高銀行持續(xù)經(jīng)營條件下?lián)p失吸收能力最強的工具，因此要求附加資本要求應全部以核心一級資本來滿足。巴塞爾委員會同時強調(diào)，其他政策工具，特別是提高系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管強度，在控制系統(tǒng)重要性銀行的負外部性方面也發(fā)揮著重要作用。

為確保各成員國建立有效的國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管政策框架，巴塞爾委員會擬將國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行政策的制定和執(zhí)行情況納入第三版巴塞爾協(xié)議同行評估的范圍。

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責任編輯、校對：秦學詩endprint