德國北極戰略及其外交實踐

肖洋

在

可以預見的未來，北極將會成為地球上第一個由于氣候變暖而具有重大戰略價值的地理區域，對環境保護、經濟開發、極地科考和國際安全等國際事務影響巨大。北極海冰的持續融化與北冰洋航道，特別是東北航道全線開通的愿景，使得北極地區成為德國新的戰略焦點。本文旨在回答如下幾個問題：德國北極戰略的內在驅動力是什么？將會形成怎樣的優先順序和策略選擇？德國的北極外交實踐將對中國帶來何種借鑒經驗？

德國在北極地區的戰略訴求

北極問題的焦點是北極航道及資源的權益之爭，引起各國對北極地區的戰略關注，特別是北冰洋沿岸國家紛紛掀起了“藍色圈地”運動，試圖控制北極豐富的海運與自然資源。從挪威海—格陵蘭海—北冰洋到太平洋，這條國際戰略通道的形成，為德國開展跨洲貿易鋪設了一條新的黃金水道。因此，資源開發、北極航道、環境安全、自由科考成為德國北極戰略的四大支柱，它們代表了德國參與北極事務的核心決策要素，[1]指導著德國的北極外交實踐。

第一，北極資源開發為德國提供新的原料產地。北極地區的能源潛力可與中東相媲美，國際能源署的最新數據顯示：世界未探明油氣儲量的30%蘊藏在北極地區，此外還有豐富的銅、鎳、鋅、稀土元素等金屬資源。北極冰面的融化，降低了開發該地區自然資源的難度，如今，開發北極資源已成為挪威、加拿大、丹麥經濟社會發展的新興增長點，同時也是美國、俄羅斯、歐盟能源戰略的重要組成部分。此外，北極氣候變暖為德國的遠洋捕撈、冰海航運和礦業開發帶來新的機遇。對于德國工業和消費者來說，確保能從北極地區獲得長期穩定的能源和原材料供應極具戰略意義。德國一方面通過國際漁業組織來確保北冰洋生物資源的可持續開發，另一方面則鼓勵德國企業走進北極，大力發展極地能源開發科技、培訓高素質的海事人才，以滿足本國參與北極資源開發的戰略需要。

第二，通過影響北極環保標準的制定過程來提升德國在北極治理中的話語權。盡管德國對于開采北極資源有著極大的興趣，但仍需考慮北極脆弱的生態系統能否承載相應的環境壓力。為此，德國將環境保護作為其北極戰略的重要內容，通過掌握北極環境政治話語權來介入北極治理的制度設計過程，以議題設計優勢換取合法開發北極資源的身份優勢。德國強調各國在北極的經濟活動應遵照環境友好型開發的準則，嚴格執行高水平的環保標準，并倡議建立一個北冰洋環保治理的跨國合作網絡。為了進一步樹立環保大國的優質形象，德國身體力行地制定了一系列嚴格的碳排放和環保標準，并倡議采取預防性措施以消除北冰洋日益嚴重的石油污染問題，德國的郵輪公司也在大力推動北極觀光業的同時，執行著最嚴格的安全和環保標準。

第三，開發北冰洋航道為德國遠洋航運帶來新的商機。作為世界第三大海運貿易國，德國高度關注連接亞歐消費市場的北冰洋東北航道，這意味著更短的航行時間，更少的燃料消耗和更低的成本。為了滿足未來北極航運對運輸船舶的技術要求，德國發揮在建造綠色船舶推進系統、破冰船和尖端海事科技領域的巨大優勢，大力研發適合冰海運輸的船舶。

為了盡快做好商業化使用北冰洋航道的準備，德國與北冰洋沿岸國家達成了關于使用海事基礎設施和提升航運管理效率的一系列合作協議。德國認為設置嚴格的安全和環保指標是開展北冰洋海運的先決條件，因此有必要定期修訂國際海事組織設立的環保和安全準則，并將之平等應用于所有在北冰洋航行的船舶，以最大限度保護北極生態環境。為了確保航行安全，德國積極與北極國家建立技術合作，例如聯合投放航標、繪制航海圖、建設海空通訊網絡、完善北極氣候信息庫等。此外，德國呼吁加強在北極的海上監督、基礎設施建設、科學調研和海空援救能力，提出國際社會須在北冰洋建立一套災害預警機制以應對可能出現的航運安全風險。

第四，積極開展北極科考是德國建立本國北極數據庫的重要途徑。德國是《斯匹次卑爾根群島條約》的簽署國，具有獨立進行北極科考的權力，并且是國際北極科學委員會的成員國。為了提升德國在北極科考領域的影響力，德國大力推行科技外交，通過國際北極科學委員會（International Arctic Science Committee，IASC）這一北極科研權威機構，支持所有領域的國際北極科考合作，并主辦了三屆國際北極會議，與丹麥、芬蘭、挪威建立了北極科考合作機制。德國努力改善北極科研條件，增強北極生態環境科研成果的實用性與轉化率，積極推動符合高環保標準的國際北極科考合作。

德國擁有高度發達的北極科研機構，為開發北極奠定了充足的信息儲備。德國的阿爾弗雷德極地和海洋研究所（Alfred Wegener Institute for Polar and Marine Research，AWI）和赫姆霍茲極地與海洋研究中心（Helmholtz Centre for Polar and Marine Research）是世界領先的極地研究機構，在極地氣候、海冰變化、海洋生態等領域成果頗豐。德國在斯匹次卑爾根島建設了永久性科考站，其中AWI收集了長期的極地氣象與水文數據，積累了豐富的專業知識，為德國大規模參與北極開發提供了寶貴的信息支持。德國聯邦地球科學和自然資源研究所（Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe，BGR）通過研究北極地區的地殼運動進一步精確評估北極的資源儲量。此外，德國的北極科研機構積極參加歐盟、北歐理事會（North council）和歐洲極地理事會（European Polar Board）的調研項目。

需要指出的是，盡管五個北冰洋沿海國有義務推進北極科考的國際合作，但它們也加強了對北極航道的控制力度，例如采取了強制導航和頒發航道使用許可證制度，限制了非北極國家自由出入北極的權利。[3]因此，德國的北極科考將面臨來自北極國家越來越多的制度性約束。

德國北極外交的國際制度支撐

從德國的視角來看，非北極國家參與開發北極自然資源，需要依靠相關的國際法等國際規制支撐。這些國際規制包括制定高標準的環保制度、應對突發性環境污染的國際合作制度，以及破壞環境問責制度。因此，德國承諾始終遵守并號召繼續施行《聯合國海洋法公約》、《國際防止船舶造成污染公約》、《保護東北大西洋海洋環境公約》等涉北極的國際法文件。

《聯合國海洋法公約》是北極治理最權威的國際法文件，除美國之外的所有北極國家都是簽約國。《聯合國海洋法公約》對北冰洋沿海國的領土主權、海事管轄權、環保義務進行了界定，并允許這些國家在各自專屬經濟區內可采取強制性措施阻止外國船舶污染海洋的行為。[4]2008年，環北冰洋五國聲明不會締結一個類似于《南極條約》的北極治理條約，但宣布承諾遵守《聯合國海洋法公約》，[5]要求德國等非北極國家的北極科考活動也必須遵守《聯合國海洋法公約》的相關規定。

國際海事組織（International Maritime Organization， IMO）是制定北極航運管理規制的權威機構。1973年IMO制定的《國際防止船舶造成污染公約》是與北極海洋環境安全有關的國際法文件，該公約有效推動了礦業公司和海運企業發展環境友好型科技。在《國際防止船舶造成污染公約》的框架內，德國發起了在北冰洋等生態環境極為脆弱的海域設置最為嚴格的環境標準，力圖將部分或全部北冰洋海域劃設為控制碳排放的特殊航區，建立類似于南極海域的專門航海制度，其中包括強制使用低污染燃油、減少廢水排放等。2002年，IMO出臺了《在北極冰覆蓋水域內船舶航行指南》， 2009年，德國作為IMO的A類理事國，推動制定了《極地水域船舶航行安全規則》（Polar Code），為冰海航行的船舶及船員設立了技術要求，提出了比《國際防止船舶造成污染公約》更為嚴格的廢水、廢氣、廢物排放標準，填補了北極航運管理制度的空白。

《保護東北大西洋海洋環境公約》（Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic）是保護東北大西洋環境的首創性國際法律文件，覆蓋面包括延伸到北極點的大西洋東北部海域，其運行機制為“奧斯巴委員會”（OSPAR Commission）。德國和丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典等北極理事會成員國都簽署了該公約。奧斯巴委員會還引入了“海洋（特別是北冰洋）環境質量常規評估機制”，密切監測北極地區的石油和天然氣開發所造成的環境污染。德國在奧斯巴委員會內非常活躍，號召構建一個包括北冰洋在內的全球性海洋環保網絡，并與其他成員國一起制定針對北極地區的專門性環境標準，這將有效推動《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity）等國際法規在北極的適用。此外，德國也是東北大西洋漁業委員會（North East Atlantic Fisheries Commission）的成員國。

由于北冰洋沿岸國的主權聲索區存在重疊，劃界爭端的沖突升級不僅威脅地區穩定，還危及歐洲的安全利益。德國作為歐盟最強大的成員國，大力支持通過建立軍事信任、加強國際溝通和協調等預防性措施來避免爆發沖突，力求建立一個包括所有北極國家在內的多邊安全保障體系，通過獲取在國際組織中的議題設置權和制度建設權來鞏固德國在北極事務中的影響力。

德國北極外交戰略的實踐路徑

對于德國來說，確保用一種謹慎穩妥的方式開發北極資源至關重要。德國不僅要維護本國的北極權益，還需尊重北極國家、北極原住民和國際社會的利益。因此德國將在不同維度的國際雙邊和多邊協商平臺中開展北極外交，促進在科學領域和北極經濟開發領域內的國際合作。

制度性介入是德國參與北極治理最現實、最有效的途徑，不僅較易實現，而且政治敏感度較低。建立于1996年北極理事會是北極治理的權威平臺，也是德國北極外交的重要場所。隨著北極問題的逐漸升溫，北極理事會的影響力也不斷增大，逐漸從最初的對話磋商平臺演變為事實上的國際組織。2011年，具有普遍約束力的《北極搜救合作協議》的出臺，標志著北極理事會一改咨詢顧問、清談磋商的務虛職能，將在應對氣候變化、保證北極地區原住民的正常生活、海洋環境保護、合理商業開發北極問題上有更多作為。[6]這也意味著北極八國徹底拋棄建立《北極條約》的方式來管理北極，而是通過強化現有國際機構的職能，提高非北極國家介入北極事務的門檻，進一步強化北極理事會在北極治理中的主導作用。

2013年5月北極理事會通過了具有法律約束力的《北極地區海上溢油污染事故防備和應對合作協議》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic），標志著北極理事會進入建章立制的關鍵期，并對北極治理格局及國際安全態勢產生重大影響，其加速機制化的趨勢引起各國北極戰略的調整。德國已充分認識到北極八國在北極理事會中的特權地位，為了贏得北極國家對德國的好感，德國充分發揮其北極理事會觀察員國的身份，成為第一個以實際行動支持該協議的非北極國家，并主動在北極理事會框架內開展海洋污染防治的技術合作。德國被公認在北極科考、海洋科技、環境標準領域擁有高度專業化的知識，積極參與北極理事會下設的具有高科技要求的工作組項目。為了將科技優勢轉化為身份優勢，德國建議：如果觀察員國能夠解決類似于海洋污染等高難度問題，是否能依據貢獻力的大小適當擴大其在北極理事會的參與權。

歐盟是北極國家最大的經貿與安全合作伙伴。德國與歐盟在北極地區的利益訴求基本一致，因此，德國支持歐盟在北極事務中扮演積極的角色，采取多邊+雙邊的外交方式，積極推動歐盟與德國共同參與北極治理，從而進一步穩固德國在北極地區的發言權。為了保證歐盟對北極問題的持續關注及其北極政策的連貫性，德國利用自身事實上的“歐盟領導者”的地位，不斷促使歐盟在北極問題上形成共同的外交與安全政策，在歐盟的環境保護、極地科研、能源和原材料、海運貿易、遠洋漁業等領域中，不斷抬升北極的重要性，使得歐盟將北極政策納入到長遠戰略規劃之中。

歐盟已向北極理事會提交了希望成為永久性觀察員的申請。在過去的十年中，歐盟為北極科研活動提供了20億歐元的資金。由于地理位置和政治聯系上的優勢，芬蘭、丹麥、瑞典這三個北極理事會的成員也是歐盟的成員國，隨著冰島加入歐盟的步伐不斷加快，一半的北極理事會成員國也是歐盟成員，此外，德國、意大利、英國、法國也是北極理事會的觀察員國，歐盟已經完成了加入北極理事會的輿論準備。除此之外，挪威與歐盟還達成了挪威參與歐盟軍事危機管理的協議，加拿大、美國和俄羅斯是歐盟的戰略伙伴。歐盟可以通過共享構建多邊公約的成功經驗、推動國際安全協調、建立持久廣泛的互信措施等方式來支持北極理事會的工作，凸顯歐盟在北極事務中保護環境、提供公共產品的作用，加強北極國家在北極治理中對歐盟的依賴。[7]歐盟擁有的這些國際制度資源同樣也可被德國所用。

除了推動歐盟與北極理事會在國際組織層面的交往，德國還加強與北極國家的雙邊交流與合作，例如丹麥就是德國北極戰略的重要合作伙伴。德國與北極國家不僅討論雙方共同關心的環境與經濟開發問題，還推動共同投資和基礎設施建設等項目合作。此外，德國還與中國、意大利等北極理事會常任觀察員國圍繞北極科考、北極航運、環境保護等議題展開合作。

雖然德國始終堅持和平的目的來開發北極，但也認識到在共同開發北極的過程中存在安全風險，為此，德國認為囊括所有北極國家的北約可以為解決北極安全事務提供一個合適的多邊論壇，并且可以加入北極安全部隊圓桌會議（the Arctic Security Forces Roundtable ，ASFR）等其他安全機制，德國是該機制的觀察員國，自然具有身份優勢。

德國北極外交的另一個關注點聚焦在北極原住民身上。全球變暖顯著影響著北極原住民的生存環境、謀生方式和文化傳承，德國主張國際社會應該保護他們決定在自己家園進行自由生活的權利。由于北極經濟開發區域多在原住民居留地，考慮到這種聯系，德國尊重當地居民對領土及其管轄權的聲明，確保他們能夠共享北極經濟發展的紅利，逐漸適應生活環境的變化。

結 語

從地緣政治、經濟和生態的視角來看，北極地區的變化將會帶來全球效應。目前德國的北極外交實踐，已經顯示出將北極地區作為其國際戰略支點的趨勢。德國一再強調和平、綠色、科技、可持續開發北極資源的必要性，以本國擁有的經濟、科技、國際制度優勢彌補作為非北極國家的身份劣勢，這種實事求是的做法值得中國借鑒。綜上所述，德國的北極戰略是在全球碳政治的大背景下，以《聯合國海洋法公約》等權威國際法文件作為德國參與北極治理的合法性依據，通過多邊與雙邊相結合的方式，鞏固德國在北極理事會的存在感與影響力，為全面開發北極做好準備。可以預見的是，具有科技、經濟優勢的德國與北極國家的合作必將進一步深化，這為中國思考自身優勢與提升在北極事務中的話語權提供了有益啟發。

【本文是作者主持的2014年度國家社科基金項目《北極地區國際組織建章立制及中國參與路徑研究》（項目編號：14CGJ009）的階段性成果】

（作者系北京第二外國語學院國際問題研究中心研究員）

（責任編輯：劉娟娟）

[1] Germany Federal Foreign Office： “Guidelines of the Germany Arctic Policy”， www.auswaertiges-amt.de

[2] Germany Federal Foreign Office： “International Arctic Conference at the Federal Foreign Office ” http：//www.auswaertiges-amt.de/EN/Aussenpolitik/InternatRecht/Einzelfragen/Arktis/140410_Arktis_Konferenz_B%C3%B6hmer.html

[3] 柳思思：《“近北極機制”的提出與中國參與北極》，載《社會科學》，2012年第10期，第34頁。

[4] United Nations Convention on the Law of the Sea，Article 234， 1982. http：//www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/UNCLOS-TOC.htm

[5] The Ilulissat Declaration——Arctic Ocean Conference，Ilulissat， Greenland，27-28 May 2008， http：//www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf

[6] Arctic council， Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic， Article 2，Objective of this Agreement，2011，p2.

[7] 楊劍：《北極航道：歐盟的政策目標和外交實踐》，載《太平洋學報》，2013年第3期，第43頁。