加拿大與北極治理：觀念塑造與政策實踐

加

拿大將其國土北緯60°以北的地區稱為北方地區，比地理學上的北極地區（即北極圈以北地區）更為遼闊，主要包括育空地區、西北地區和努納武特地區，約占加拿大國土面積的45%；加拿大北方領土西與美國阿拉斯加接壤，東與丹麥格陵蘭島毗鄰，北與俄羅斯隔北冰洋遙遙相對。同時，從大西洋通往太平洋的“西北航道”須穿越加拿大北極群島中的海峽水路。作為領土面積僅次于俄羅斯的第二大北極國家，加拿大對其在北極地區的主權和主權權利擁有高度的敏銳性和警惕性，由此維護和鞏固其北方主權成為加拿大外交政策的首要目標之一。

加拿大的“北方觀念”：

北極治理的認知基礎

加拿大的建國歷史并不長。1763年在英法“七年戰爭”中法國戰敗，英國從此開始對加拿大的長期殖民統治。1931年加拿大獨立后，繼承了英國在北極地區的所有“遺產”。[1] 早在20世紀初，加拿大就努力尋求國際社會對其北方陸地和水域主權的認同，積極倡導以“扇形原則”劃分北極地區水域和島嶼的主權。但第二次世界大戰前，加拿大并沒有一套完整清晰的、具有針對性的北方政策。二戰后，北極成為北約和蘇聯潛在的軍事沖突地區，美加兩國為加強防御合作，部署了遠程預警系統并簽署協議成立了北美防空司令部（North American Air Defense Command，簡稱 NORAD）。20世紀60年代后期，美加之間關于西北航道的權利糾紛成為美加北極合作伙伴關系的不和諧因素。1969 年 8—9 月，美國“曼哈頓”號油輪首次成功穿越西北航道，將阿拉斯加開采的原油通過新航道運送到了美國東部海岸，開辟了該航道的商業航運史。該事件引發加拿大政府對該水域環境安全的憂慮，直接導致 1970 年加拿大頒布《北極水域污染防治法》，限制可能具有污染性的船舶通過該水域。這項法案加強了加拿大對北極水域的控制權，并且在國際法層面產生重大影響，直接促成 1982 年《聯合國海洋法公約》引入第 234 條有關“冰封區域”的條文規定。但美國認為西北航道理應屬于國際航道，各國船舶應享有自由通行權，于是在其后的數次航行穿越中均未知會加拿大政府。美國的這一立場引發加拿大政府對西北航道主權安全的高度警惕。

冷戰后，隨著國際安全形勢的緩和，以及經濟全球化和全球氣候變化的深遠影響，加拿大政府對其北方地區有了更全面的認知，不僅將主權安全列為首要關注議題，同時也從生態環境保護、原住民權利等方面全力促進北方經濟社會發展，并意識到北極環境的特殊性，要求環北極各國協同合作，積極拓寬北極外交的實質與內涵。這一時期，北極地區首個重要的政府間合作機制——北極環境保護戰略（Arctic Environmental Protection Strategy， 簡稱 AEPS）在芬蘭的倡導和加拿大的積極推進下于1991年得以成立，這標志著北極地區進行國際治理與合作的條件已趨成熟。由于加拿大 40%以上的領土都處于北極地區，環境變化對加拿大北方地區帶來的威脅尤為重要，因此北極的生態環境保護、氣候變暖、瀕危物種保護等非傳統安全問題逐步成為加拿大北極政策的重點。加拿大對北極環境污染等非傳統安全問題的關注，一方面是為了通過向國際社會提供新型的治理理念而獲得國際聲望、提高自身國際地位，另一方面也是為了將一些重大的加美雙邊問題（如西北航道管轄權等）通過雙邊問題多邊化的手段來抵消彼此實力上的巨大差距。加拿大關注的其他議題如原住民權利、北極地區經濟發展等也多與其國內政治議程相掛鉤。近年來，加拿大在北極治理上則更為關注“人類安全”問題，強調在尊重各種文化和身份認同以及原住民文化遺產完整性的前提下，推動北極地區的可持續發展，集合能源、礦業、林業、綠色食品、旅游、交通、動植物資源利用、環保和生物多樣性保護于一體以造福人類社會。

對加拿大而言，“遼闊的北方（le Grand Nord）”絕對不是一個單純的主權宣示問題，而是涵蓋領土、環境生態、經濟、安全、社會、甚至國家認同等多方面權益的復雜問題。正是這種多重考量決定了加拿大政府在北極治理中必須采取靈活而多樣的外交手段以實現其北極戰略利益。

加拿大北極治理的主要舉措

第一，出臺多項北極戰略文件宣示加拿大的北極治理目標。2000 年，加拿大政府頒布《加拿大外交政策的北方維度》[2]， 確定了加拿大外交政策北方維度的四大目的，即提高北方人民的安全與繁榮發展；保護加拿大的北方主權；將環北極地區建設成一個充滿活力的地緣政治實體；促進北方人類安全和北極可持續發展。2005 年，加拿大政府發表《加拿大國際政策聲明》尤其強調加拿大對北方水域的排他性權利。[3] 加拿大政府2009年制定的《北方戰略》明確提出加拿大北極政策的四大支柱，[4] 即行使國家主權、促進經濟社會發展、保護環境遺產，以及改善地區治理。行使主權、保障加拿大北極地區主權安全是加拿大北極政策的核心目標。這一政策目標一方面是要防范北極地區非國家行為體所帶來的新的安全威脅，諸如非法移民、毒品走私以及恐怖主義等風險，另一方面是要解決海洋劃界爭端（漢斯島、波佛特海以及西北航道等），以便為北極地區油氣資源開發提供安全保證。加拿大政府將通過三個方面的努力積極促進北方地區經濟和社會發展：透過高效運作的機構、透明和可預期的規則確保北極地區可持續發展，并為國際能源、礦產開采合作和投資創造條件；尋求貿易和投資機會，使北方居民和所有加拿大人受益；更全面地了解在北極生存的居民，做好基礎設施建設和公共物品供應，提高北方居民的生活質量。在《北方戰略》中加拿大政府希望在依靠地理優勢的同時，繼續發揚技術優勢，加強北極科學考察，成為北極科學和技術的全球領先者，并通過建立自然保護區保護其北方的土地和水域環境。加拿大政府重塑決策過程、擴大公民參與，目的都是為了提高加拿大北極政策的合法性，在北極地區實行善治。加拿大北極政策試圖從三個方面鞏固北方地區的善治：為北方居民提供積極參與制定加拿大有關北極問題方面外交政策的機會，繼續支持參與北極理事會有關原住民問題的論壇，為加拿大青年提供機會參與環北極的青年對話。[5] 2010 年，加拿大政府根據其北方戰略四大支柱的國際因素制定了《加拿大北極外交政策聲明》（以下簡稱《聲明》），宣示北方地區是加拿大國家認同的基礎，是加拿大歷史、文化和靈魂的重要組成部分。[6] 該聲明的出臺標志著加拿大北極外交政策的正式成型。

第二，重視與加強北極理事會在地區治理中的核心作用。加拿大對于北極地區最重要的區域性治理機制——北極理事會的設立起到了無可替代的獨特作用。[7] 在加拿大的最初構想中，北極理事會是一個全面涵蓋經濟、環境、社會、政治和軍事等各個領域的議程開放、多元參與的綜合性國際機制，其宗旨是最終促進北極地區的和平、文明和可持續發展。盡管由于美國的消極反對，1996年9月，北極理事會在加拿大渥太華成立之時只能以一個“政府間的高級論壇”形式面世，其職權范圍也僅限于環境保護和可持續發展，無法觸及安全合作等“硬核”議題，但作為理事會首屆輪值主席國（1996—1998），加拿大為理事會的平穩、順利運行做出了不懈努力，如規劃和批準理事會的議事規則和職權范圍；將北極環境保護戰略下屬的四個工作組順利并入北極理事會；鼓勵原住民組織積極參與理事會相關議題討論；籌備設立可持續發展工作組等，這些舉措對于理事會的正規化發展至關重要。其后，加拿大在理事會中扮演了強力支持者和引領者的角色，如資助提升北方社會發展能力項目、促進北極地區青少年發展、保護北極環境質量和生物多樣性、籌建北極大學等。加拿大還在北極理事會《北極人類發展報告》、《北極石油和天然氣評估報告》以及《北極海運評估報告》等項目中發揮了主導作用。作為北極理事會現任主席國（2013—2015），加拿大政府認為以下幾項基本原則對于理事會的運作至關重要：首先，承認北極國家的主權、主權權利及管轄權；其次，認可既存的北極治理架構；第三，在應對氣候變化、環境污染（如持續性有機污染物及汞）等緊迫挑戰上，應盡快達成新的國際標準；第四，確保北極八國在理事會中的決策權不受損害。北極理事會已在海空搜救及防止石油泄漏方面達成有法律約束力的協議，這是理事會主要功能從科學研究與評估向達成具體政策成果轉型的重要標志。[8] 當然，北極理事會的機制發展并不取決于其法律文件數量的多少，關鍵在于其具備一個強有力的運作架構。鑒于此，加拿大在北極理事會輪值主席國任內主要圍繞以下幾個主題開展工作，即負責任的資源開發、安全的北極航運，以及可持續的環北極社區的建立等。目前，理事會已設立四個特別行動組以支持上述工作目標的實現。這四個小組分別是：黑炭和甲烷特別行動組（由加拿大、瑞典共同主持）；推進環極地商務論壇特別行動組（由加拿大主持，芬蘭、冰島和俄羅斯協調）；增強北極科學合作特別行動組（由俄羅斯、瑞典、美國共同主持）；北極海洋污染防治特別行動組（由挪威、俄羅斯共同主持）。新成立的“環極地商務論壇”凸顯出加拿大政府對北極經濟開發的潛力充滿期待，試圖為企業與北極理事會的合作提供機遇。[9]

第三，通過國內立法加強對北方地區的管理。加拿大政府專門針對北極地區的立法工作具有很長的歷史，1970年就制定了《北極水域污染防治法》，而且在加拿大的堅持下，此法最終導致1982 年《聯合國海洋法公約》第 234 條的形成，而該條款是《公約》中唯一一項關于北冰洋管理的規定。另外，加拿大還專門針對北極制定法律以加強對北方地區的管理，如 1978 年制定了《北極水域污染防治規則》、《北極航運污染防治規則》和《航行安全控制區法令》，1995 年頒布了《北極船舶建造普遍標準》，1996 年出臺《北極航行污染防治規則：北極冰區航行制度標準》，1997 年加拿大交通部頒布了《加拿大北極水域油輪和駁船活動指南》和《北極水域石油運輸指南》，1998 年出臺了《基于陸地活動保護北極海洋環境的地區行動計劃》和《北極冰區航行制度標準》，1999 年出臺了《加拿大冰區水域航行法》和《北極、西北航道海洋環境手冊》，2005 年加拿大交通部出臺了《加拿大北極水域游船活動指南》等。[10] 上述法律法規為防治北極水域污染，保護北極生態環境，規范北極地區的人類活動起到了積極作用。國內立法是加拿大為加強對北方地區的管理所采取的必要措施，盡管其最終目的是為了加強主權控制，但客觀上為北極地區治理的法制建設做出了不容小覷的正面貢獻，同時對于規范北極國家以及非北極國家的北極開發活動也提供了相應的行為準則。

加拿大北極治理的主要特點

第一，治理目標多元，但維護北方主權安全仍是其首要目標。如前所述，在北極治理問題上，加拿大既重視維護北方主權安全，也重視環境安全、人類安全等議題，并采取各種措施以保護北極生態環境，改善北方居民生活，保護北方社區文化傳統。由此加拿大的北極治理目標呈現出明顯的多元化特征。但須指出的是，加拿大始終強調行使并捍衛北方主權是其一切北極政策的首要目標。正如加拿大北極政策研究的先驅法蘭克林·葛里費斯教授就曾指出，加拿大人對“薄冰之上的主權”有著近乎妄想癥的偏執時，認為這樣一種心態使潛在的威脅被過度夸大，事實上，這已經不只是主權問題，而是國家認同的問題。從這個角度來看，“遼闊的北方”對加拿大人而言，就如同西部對美國人的意義，是一塊神奇的、野性的土地，等待著人們去開拓，在壯闊的挑戰中建構整個民族的共同命運。[11]

第二，善用規則維護利益。西北航道是加拿大命運的象征，[12] 為了壟斷北極航道的通行權，加拿大分別從國際法與國內法的途徑，貫徹本國捍衛“西北航道”主權的立場。在國際法層面，加拿大援引《聯合國海洋法公約》第七條與第八條，同時積極爭取漢斯島的所有權，藉以支持將“西北航道”劃為本國“歷史性內水”的主張，從而排除其他國家船只的無害通過權。在國內法層面，針對美國“曼哈頓號”破冰船穿越“西北航道”一事，加拿大國會通過《北極水域污染防治法》。該法以保護海洋環境為由，在北冰洋水域設置了100海里的污染防治區，并賦予加拿大在該區域規定船舶建造和航行標準的權利，在必要時亦可禁止航道的通行。目前看來，加拿大對西北航道采取絕對控制的做法盡管在國際上引發較大爭議，但其善用規則維護自身利益的有關舉措還是有著某種借鑒意義。

第三，外交手段靈活，多邊協作與單邊行動相結合。在北極治理問題上，加拿大既有如挪威、芬蘭等北歐小國強調國際合作的一面，也有類似俄羅斯北冰洋底插旗這樣的單邊行動，這種“軟硬兼施”的兩面性與加拿大的“北極大國”定位和“世界中等強國”的國家屬性相一致。一方面，加拿大非常重視通過國際合作來實現其北極治理目標，如北極八國在北極理事會架構內的合作，美加在軍事安全領域的合作，以及加拿大與丹麥在大陸架測繪工作方面的合作等。另一方面，在事關北極主權問題上，加拿大政府行動的單邊主義色彩也很明顯。例如哈珀（Stephen Harper）政府自2007年上臺后，一年一度的北方巡視已成為加拿大的北極主權宣示之旅；期間代號為“納努克行動”的年度軍事演習更是接連舉行了七次，七場演習不但規模逐次上升，而且總理斯蒂芬·哈珀場場都到場觀摩。哈珀就明確表示，加拿大北方戰略的重中之重就是加強和維護其在北方的主權，而主權問題是不容談判的。[13] 加拿大政府更是于2013年12月6日向聯合國大陸架界限委員會遞交了有關北冰洋海底大陸架延伸的初步信息，涵蓋面積達170萬平方公里，這進一步表明哈珀政府在北極主權問題上的堅定立場。加拿大正是透過這種多邊協作與單邊行動相結合的靈活外交手段，在北極治理問題上始終扮演著積極引領者的角色。

作為北極事務的重要“利益攸關方”，中國已于2013年5月成為北極理事會正式觀察員國；而作為理事會現任輪值主席國的加拿大則對中加北極合作充滿期待。事實上兩國有關機構已經在北極科學研究、科技、氣象、氣候變化減緩技術和極地冰情監測領域開展了廣泛的合作。未來兩國更可在“環極地商務論壇”架構內就北極開發和可持續發展問題進行溝通與協作。

【本文為國家社科基金青年項目

“北極國際法律秩序的構建與

中國權益拓展問題研究”（項目編號：13CFX122）的階段性成果】

（作者單位：上海國際問題研究院海洋與極地研究中心）

（責任編輯：徐海娜）

[1] 北極問題研究編寫組編：《北極問題研究》，北京：海洋出版社，2011年6月版，第249頁。

[2] The Northern Dimension of Canada's Foreign Policy， http：//library.arcticportal.org/1255/1/The_Northern_Dimension_Canada.pdf.

[3] Canada's International Policy Statement： A Role of Pride and Influence in the World， http：//www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Publications/Detail/？lng=en&id=156830.

[4] Canada's Northern Strategy： Our North， Our Heritage， Our Future. http：//www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns.pdf.

[5] 陳道銀：《加拿大北極安全事務決策分析》，載《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》，2013年第4期。

[6] Statement on Canadas Arctic Foreign Policy， 2010，http：//www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf

[7] A Brief History of the Creation of the Arctic Council， http：//gordonfoundation.ca/sites/default/files/publications/Axworthy_2010-12-02_ArcticCouncilHistory_Summary.pdf.

[8] 程保志：《試析北極理事會的功能轉型與中國的應對策略》，載《國際論壇》，2013 年第 3 期。

[9] http：//www.arctic-council.org/index.php/en/arctic-economic-council.

[10] 參見郭培清等：《北極航道的國際問題研究》，北京：海洋出版社，2009年10月版，第175-177頁。

[11] [加]朗斐德、羅史凡、林挺生：《加拿大面對的北極挑戰：主權、安全與認同》，載《國際展望》 ，2012年第2期。

[12] Franklin Griffiths，“The Shipping News.

Canada Arctic Sovereignty not on Thinning Ice，” International Journal， vol. LVIII， no. 2， Spring 2003， p.275.

[13] “加拿大重申北極戰略 各國窺測能源與戰略要地”，http：//www.cnr.cn/china/newszh/yaowen/201008/t20100823_506932539.html.（上網時間：2010年8月23日）