談加強水利基本建設財務管理的作用及措施

朱登付

摘 要：近年來，中央財政將水利作為公共財政投入的重點領域，加大了投入力度，水利事業(yè)發(fā)展進入了快車道，數(shù)以萬計的水利工程建設項目得以開工建設。如何在這種形勢下把水利建設投資管好用好，確保工程安全和資金安全，是擺著我們面前十分重要的任務和義不容辭的責任。加強基本建設項目財務管理，尤其顯得更為重要。

關鍵詞：水利基建；財務管理；措施

2008年，面對地震災害和國際金融危機造成的特殊困難和嚴峻挑戰(zhàn)，推出了總額達4萬億的投資計劃，其中水利投入也大幅增加。2011年《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》出臺和中央水利工作會議召開后，中央財政將水利作為公共財政投入的優(yōu)先保障領域和重點支持對象，水利事業(yè)發(fā)展進入了快車道，數(shù)以萬計的水利工程建設項目得以開工建設。因此，加強水利基本建設財務管理，把水利建設投入資金管好用好，確保資金安全，尤其顯得更為重要。

一、財務管理在水利基本建設項目投資管理中的作用

2011年中央一號文件和中央水利工作會議明確了一系列支持水利的重大政策舉措，中央各有關部門以及金融機構將水利作為優(yōu)先保障領域和重點支持對象，從財政、金融、稅收、土地、價格等方面加大支持力度，水利投資大幅度增加。同時，自2003年以來部門預算、國庫集中支付、政府采購等國家財政體制改革不斷深入，部門預算編制和預算執(zhí)行、財政資金的支付和管理、政府采購管理、預算項目儲備、實施、驗收和績效考評等諸多環(huán)節(jié)的管理方式和管理規(guī)則發(fā)生較大變化，因此加強基本建設財務管理既是新時期水利改革發(fā)展的重要保障，也是適應國家財政體制改革的必然要求，更是發(fā)揮財務管理在基本建設項目管理中的監(jiān)督作用，為科學決策提供財務技術支撐。

二、目前水利基本建設財務管理中存在的主要問題

（一）管理制度滯后，不適應項目管理的需要。

從宏觀方面看，由于行政事業(yè)單位分類改革以及近年來財政體制改革影響，財政部2012年先后修訂了《事業(yè)單位財務規(guī)則》、《事業(yè)單位會計準則》和《事業(yè)單位會計制度》。原有的《基本建設財務管理規(guī)定》不適應當前經(jīng)濟發(fā)展的需要，為了與上述新事業(yè)單位規(guī)定有效對接，2013年4月財政部制定了《基本建設財務規(guī)則》（征求意見稿）。

從微觀方面看，有些財務制度明顯落后于基本建設發(fā)展的要求，部分單位沒有一套結(jié)合本單位管理實際的基本建設財務管理制度規(guī)定，未能對基本建設資金的價款結(jié)算管理、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、資產(chǎn)交付使用、政府采購管理、竣工決算編報及審批等出現(xiàn)的問題進行規(guī)范。

（二）項目資金管理不到位，會計核算體系不健全。

部分單位不重視建設項目資金管理，未能做到專賬核算、專款專用，甚至改變項目資金使用用途。部分建設項目配套資金不落實，資金到位率低。有的單位存在著任意擴大投資規(guī)模、提高建設標準、更改既定設計的情況，人為地出現(xiàn)大量計劃外工程項目，致使投資規(guī)模超計劃，預算超概算、決算超預算。工程價款結(jié)算不合規(guī)，隨意預付工程款，預留質(zhì)量保證金隨意性很大。

會計核算不規(guī)范，有的單位未按規(guī)定建立基本建設賬簿，將基本建設經(jīng)費與行政事業(yè)經(jīng)費放在一起核算，或者將基本建設經(jīng)費記成是“流水賬”，只是在行政事業(yè)單位賬簿中統(tǒng)一核算，尤其是委托縣財政核算中心統(tǒng)一核算而建設單位未按規(guī)定建立輔助賬，很難分清項目的資金來源狀況，更談不上項目的成本核算和管理，或者是會計核算只基于表面數(shù)據(jù)的審查。

（三）未編制竣工財務決算，竣工驗收不及時。

建設項目竣工后，建設單位不重視竣工財務決算的編制工作，項目已經(jīng)完成幾年，仍不編制竣工財務決算。不編制竣工財務決算主要是地方配套資金沒有全部到位、部分尾工沒有實施、工程價款不結(jié)算、預備費動用和設計變更不報批、結(jié)余資金想用就用等原因。因竣工財務決算未按規(guī)定編制，導致無法辦理竣工驗收手續(xù)，資產(chǎn)不移交，更嚴重的是結(jié)余資金不處理，建設單位在項目實際完成之后仍然將發(fā)生的費用在基建項目中列支，虛列了該項目的基本建設支出，也影響了基本建設資金投資效益。

（四）財務職能有限，監(jiān)督管理工作難以到位。

部分基本建設項目財務所能發(fā)揮的作用僅僅是核算功能，財務的監(jiān)督和控制功能僅局限于常規(guī)性審核，至于項目前期階段、項目實施過程，財務人員均不能有效參與，缺乏事前、事中、事后相結(jié)合的財務監(jiān)督。一是建設項目前期工作一般由計劃部門委托具有相應資質(zhì)的專業(yè)設計研究部門進行實施，財務人員很少參與，發(fā)揮財務監(jiān)督職能作用更無從談起。二是項目實施階段財務人員很少參與合同的審簽和招標文件的制定和審查過程，項目的評標更少參與。三是財務部門未能深入項目實施現(xiàn)場，根據(jù)工程結(jié)算數(shù)據(jù)和財務數(shù)據(jù)審查合同執(zhí)行與實際發(fā)生是否相符，只是停留在數(shù)據(jù)表面上的審查。

三、加強基本建設財務管理的措施

（一）完善制度，健全基本建設財務管理機制。

制度建設是強化基本建設財務管理的重要基礎和手段。建設單位應當按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》及有關規(guī)定，建立適合本單位崗位分工與授權審批、項目立項決策控制、概預算控控制、資金資產(chǎn)管理、工程價款結(jié)算等方面以及包括從項目儲備、立項、實施、驗收到績效評價等環(huán)節(jié)在內(nèi)的資金運行全過程的財務管理制度。建設單位應同時要結(jié)合《水利行業(yè)廉政風險防控手冊》和內(nèi)部財務管理工作流程，深入排查本單位資金資產(chǎn)管理存在的風險，針對風險點要提出、細化并落實風險防控措施，明確風險防控的責任部門和責任人，進一步完善相應的內(nèi)部控制制度，健全基本建設財務管理機制。

（二）加強項目財務管理，完善會計核算體系。

嚴格項目銀行賬戶管理，做到專戶存儲、專款專用，從賬戶源頭上避免存在擠占、截留、挪用建設資金等不規(guī)范問題；強化項目資金結(jié)算管理，認真審核工程價款結(jié)算的手續(xù)和程序，嚴格按照合同規(guī)定的條款、價款進行結(jié)算。工程質(zhì)量保證金應在工程價款結(jié)算時按照合同約定的比例計提，在質(zhì)量保證期滿后，由建設單位根據(jù)施工單位出具的合格證明并經(jīng)有關部門認可后按照合同規(guī)定條款支付。endprint

合理設置會計核算科目，按照財政部《國有建設單位會計制度》及其補充規(guī)定準確設置會計一級核算科目，根據(jù)項目的具體建設內(nèi)容、初步設計批復和工程招投標文件，相應增設相應二級、三級甚至更多的科目級次，一是能夠準確、全面地反映項目建設的實際成本支出，二是便于與概算進行對比分析和有利于項目竣工財務決算，為合理控制概算執(zhí)行提供數(shù)據(jù)分析和依據(jù)。

（三）加強竣工財務決算管理，及時辦理驗收。

建立竣工財務決算工作機制和考核機制。在竣工決算編制前，要建立領導負責、財務牽頭、相關部門參與的組織機制，制定竣工財務決算編制工作方案。大中型建設項目竣工后3個月內(nèi)、小型項目竣工后1個月內(nèi)完成竣工財務決算的編制工作。編制的竣工決算應實行“財務審查”、“決算審計”和“審核審批”三審制度。待竣工決算審批后，根據(jù)審批意見及時調(diào)整有關賬務，辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，進行資產(chǎn)產(chǎn)權登記。對于已具備竣工驗收條件的項目，在規(guī)定時間內(nèi)不編制竣工財務決算或不辦理竣工驗收手續(xù)的，視同項目已正式投產(chǎn)，其費用不得從該基建項目投資中支付。同時，將竣工財務決算列入單位年度考核指標體系中予以考核，把竣工財務決算作為項目整體績效來評估，進一步規(guī)范竣工財務決算管理。

（四）強化監(jiān)督職能，實施基建項目全程管理。

充分發(fā)揮紀檢、監(jiān)察、財務、審計等多方面的監(jiān)督管理作用。將財務監(jiān)督方式從“糾錯”型向著“預防”型轉(zhuǎn)變，財務監(jiān)督內(nèi)容從“事中和事后監(jiān)督”向著“基本建設項目運行的全過程監(jiān)督”轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)項目資金合規(guī)、安全和效益多重目標。一是強化事前參與，財務部門要積極參與項目可行性研究、初步設計、項目申報計劃等立項源頭管理，從源頭上防范資金資產(chǎn)管理存在的風險；二是嚴格監(jiān)控項目實施，加強政府采購管理和國庫集中支付管理，嚴格執(zhí)行合同合同條款，資金支付要審查工程進度，結(jié)合配套資金落實，確保資金使用效益。委托社會評審中介機構審查工程造價和結(jié)算，作為辦理工程撥付和結(jié)算依據(jù)；三是要開展項目績效管理，嚴把跟蹤問效關。項目立項階段要準確設定的績效目標，制定合理的評價指標、評價標準，運用科學評價方法，對項目支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價；四是要強化審計監(jiān)督，做好竣工決算清理工作。充分利用政府投資項目審計中心及社會評審中介機構的作用，以建設項目為核心，圍繞建設項目將審計和竣工決算管理貫穿于建設項目的全過程。在竣工財務決算前認真做好項目檔案資料整理、財務處理、債權債務和資產(chǎn)的清理等清理工作。endprint