歐盟對外發展援助的歷史與問題

常帥

[摘 要]歐洲自戰后走向一體化階段以來，對外一直重視與發展中國家的關系，尤其是歷史上與歐洲有殖民聯系的國家。隨著歐洲的一體化發展，其對外發展援助政策也逐漸由支離破碎走向了完備，成為了當今國際發展援助中一支非常重要的力量。本文旨在通過對歐盟對外發展援助政策的整體性回顧，對其的發展脈絡進行梳理，并分析如今歐盟在困難的經濟形勢與變化的國際環境下，歐盟的對外發展援助面臨怎樣的問題，從中得出一些國際對外發展援助的有益借鑒。

[關鍵詞]歐盟；對外發展援助；發展；問題

對外發展援助，又稱官方發展援助或對外合作，是指一個國家、國家集團或國際組織對發展中國家給予的經濟、資金、技術等方面的援助。歐盟對外發展援助是歐盟作為一個區域性組織向發展中國家提供財政、人員和技術等方面援助的總稱（1）。自1957年歐共體（歐盟的前身）簽署了《羅馬條約》后，歐盟的對外發展援助政策也由此開始，在到目前為止的67年中，其對外發展援助政策不斷完善，受援國家也從剛開始的25個“海外國家和領地”（即歐洲國家的殖民地）發展到了目前涵蓋世界各大洲的150多個國家和地區，援助項目不斷擴展，援助金額也不斷發展到了2009年的490億歐元，占到了全球援助總額的一半，歐盟國民收入的0.42%（2），而到了2012年，根據2013年歐盟發展和對外援助政策年度報告，援助金額達到了552億歐元，對外援助總額達到了138億歐元。總之，歐盟已經在國際對外發展援助上占據了非常重要的地位，其作為世界上最大的對外援助方，發展援助主要分為三大方向，即發展合作援助、人道主義援助和入盟候選國援助。

根據歐盟對外發展援助的發展歷程，本文將其分為四個階段，即歐盟對外發展援助的成立階段（1957年—20世紀70年代），歐盟對外發展援助的發展階段（20世紀70年代—冷戰結束），冷戰后的歐盟對外發展援助（冷戰結束—2008年），金融危機背景下的歐盟對外援助（2009年—至今）。為了行文方便，本文全部使用“歐盟對外發展援助”這一術語。

一、冷戰前的歐盟對外發展援助

1.歐盟對外發展援助的成立階段（1957年—20世紀70年代）

在1957年歐盟的前身歐共體簽署的《羅馬條約》中，條約的第四部分，即“海外國家、領地與共同體的聯系”這一部分規定，“各成員國同意使那些與比利時、法國、意大利、荷蘭、聯合王國和丹麥保持有特殊關系的非歐洲國家及領地與共同體建立聯系（3）”。根據這一規定以及隨后的附件，將歐共體以及與其有“特殊關系”（即有殖民聯系）的非歐洲國家建立了“聯系制度”，歐共體成員國根據此一制度建立了總額約為5.8億美元的基金（“海外國家和領地發展基金”），以此對聯系國進行援助（4）。這就是歐盟對外發展援助的最初形式。

這一時期的援助資金不僅金額小，受援的聯系國數量少，而且援助項目也僅僅集中在基礎設施的修建這一方面（5）。歐共體最初成立的這一聯系制度出于歷史的考慮。“聯系制度”的受眾國主要在非洲，都是法國、比利時等國的殖民地，為了能夠在戰后更好的控制殖民地，防止二戰后風起云涌的民族獨立運動對歐洲宗主國的統治造成威脅，這些宗主國家經過協商，出臺這項政策以更好的在當地維護自己的統治，保護自己的經濟利益和政治利益。

到了20世紀60年代，隨著非洲民族解放運動的蓬勃發展，殖民地的宗主國已難以維系自己的統治，隨著廣大“聯系制度”的殖民地國家獨立，“聯系制度”已經不適合當時的環境，為此，1963年7月，歐共體成員國與當時18個獨立的非洲國家簽署了《雅溫得協定》（6）。該協定規定了原先的“海外國家和領地發展基金”被“歐洲發展基金”取代，此基金一直延續到現在，是歐盟對外援助的一個重要渠道。由于1963年的《雅溫得協定》期限只有5年，到了1969年，又簽署了第二個《雅溫得協定》，以此來進行對外發展援助。

但在這一階段，歐共體的對外發展援助政策目標一直是在非洲，受援國家依然是與其或曾經與其有殖民聯系的國家，且援助金額低，范圍少。

2.歐盟對外發展援助的發展階段（20世紀70年代—冷戰結束）

到了20世紀70年代，通過四個《洛美協定》的簽訂，歐盟對外發展援助不僅在援助范圍和金額上大幅度增加，更重要的是它是當時歐洲國家和發展中國家在平等的原則下建立起來的互惠關系，“是共同體國家和非加太國家為克服不合理的國際經濟秩序，建立南北間平等合作新關系的有益嘗試。”（7）

這四個《洛美協定》分別是在1975年、1980年、1985年和1990年簽署，期限各為5年。在這四個《洛美協定》的簽署中，參與過不斷增加，援助金額也不斷擴大。在第一個《洛美協定》中，歐共體參與國有9個，而非加太地區的參與國數量是46個，援助金額也只有34.6億埃居。到了1990年簽署第四個《洛美協定》時，歐共體參與國已經增加到了12個，而非加太國家更是增加到了69個，援助金額提高到了120多億埃居，增加了3倍。前后四期歐共體國家總共向非加太國家提供了400多億埃居的援助金額。歐盟還在《洛美框架》外與其他發展中國家開展貿易合作并提供各種援助，其中包括地中海國家中東、亞洲、拉丁美洲以及中東歐國家8。

《洛美協定》是歐洲發展援助的主要框架，它最主要的特點就是將貿易和援助結合在一起。首先在貿易合作上，歐共體給予非加太國家單向的最惠國待遇，使得非加太國家能夠免除95%的關稅出口商品。第二，歐共體通過歐洲發展基金和歐洲投資銀行的信貸來向非加太地區進行財政援助。第三。從第一期《洛美協定》開始，歐共體通過建立穩定出口收入體制這一補償性措施以援助發展中國家。第四，在第二個《洛美協定》中，設立了礦產品特別基金，以維持發展中國家的采礦業（9）。最后，《洛美協定》設立了聯席部長理事會、聯席大使委員會以及聯合咨詢委員會三個機構來監督協定的執行，完善援助機制（10）。

《洛美協定》將原來的“聯系國制度”完全取消，平等的與發展中國家合作，不在政治上干預受援國家，開創了歐共體國家新的援助機制—“貿易—援助”機制。隨著參與國不斷增多，《洛美協定》的重要性也日趨凸顯。但是這一時期的歐盟對外發展援助政策對除非加太地區國家的援助仍然很少，但相比之前，歐共體的對外發展援助仍然是得到了極大的發展。

二、冷戰后的歐盟對外發展援助

1.冷戰結束后的歐盟對外發展援助（冷戰結束—2008年）

20世紀90年代，國際體系發生了巨大的變化，隨著蘇聯的解體、冷戰的結束，曾經持續數十年的兩極格局瓦解，而歐共體也在1993年的《馬斯特里赫特》條約生效后正式轉變為歐盟。為了適應新的國際環境，歐盟的對外發展援助政策也進行了重大的調整。在援助區域上，歐盟不僅保持原有對非加太國家的重視，還不斷擴展自己的援助區域，加大了對中東歐、亞洲等地區的關注程度。

中東歐地區是20世紀90年代后期才開始的援助地區，1991年歐共體啟動了“法爾計劃”，加強了對中東歐地區的援助政策，到了1991年，確立了對前蘇聯地區新獨立國家的“塔希斯計劃”，該計劃主要包括能源、交通、環保、邊界管理和禁毒五大部分，從2007年開始，該計劃被“發展與合作政策工具”所替代（11）。兩個計劃的目的主要是出于支持中東歐地區國家以及前蘇聯地區獨立國家的體制轉型以及歐盟東擴的考慮，從有利于歐洲地區的安全和穩定出發（12）。

在對亞洲和拉丁美洲的援助上，從20世紀90年代開始，這兩個地區逐漸被歐盟所關注。1994年，歐盟委員會提出了“走向亞洲新戰略”，指導了歐盟對亞洲的對外援助。在隨后的數年中，援助金額不斷增加。在對拉丁美洲的援助上，1995年、1999年和2005年歐盟分別發表了三篇通訊錄，闡述了發展框架，歐盟在這一時期也成為了拉丁美洲最大的援助方。

在對地中海地區的援助中，歐盟1990年提出了“新地中海政策”，1995年發表了《巴塞羅那宣言》，而到了1997年，歐盟開始取消對地中海地區的議定書形式，在歐盟的預算中單獨辟出一欄用與對這一地區的發展援助（13）。因為地中海地區與歐盟國家毗鄰，在安全和經濟方面對歐盟具有重大意義，所以在歐盟對外發展援助的等級中，地中海地區僅次于非加太地區，而大大優先于亞洲和拉丁美洲地區（14）。

在對非加太國家的援助中，在之前的《洛美協定》后，2000年2月3日，歐盟15個成員國與非加太77個國家簽署了《科托努協定》，取代了《洛美協定》成為了歐盟與非加太地區發展合作關系的新機制。該協定一個非常重要的方面就是將逐步取消歐盟單方面的貿易優惠，雙方向著自由貿易過渡。總共給出了8年的過渡期，在這期間歐盟向非加太地區國家提供援助。

在這一時期，歐盟在援助的標準、動機上都發生了改變，冷戰結束后歐盟的對外援助則表現出較強的主動性與主導性，援助的動機超越了貿易利益和雙邊關系，帶有濃厚的政治色彩，援助政策從單純的經濟維度擴展到經濟、社會、政治等多個領域。這些變化反映了歐盟試圖通過援助干預發展中國家的國內政治經濟政策，影響發展中國家的發展進程與方向（15）。

2.金融危機背景下的歐盟對外援助（2009年—至今）

隨著2008年美國金融危機的影響，很大程度上使得歐盟的經濟形勢也日趨嚴峻。眾多的歐洲國家經濟陷入了危機，國家財政入不敷出。另外，歐盟的盲目擴大也拖累了其財政，使得其用于對外援助上的資金受到了制約。

在對歐盟國家內部的援助上，2009年召開的歐盟春季首腦峰會上，經過反復的爭吵與談判，歐盟27國領導人才決定把對東歐地區國家的援助資金增加一倍，由目前的250億歐元提高到500億歐元，以幫助在國際金融危機沖擊下信貸出現嚴重不足的東歐和東南歐地區國家緩解困難。

在對外援助方面，一方面為了減少自己的金融負擔，歐盟宣布在2014年削減對中印等14個新興國家的援助金額，歐盟委員會在2011年10月份表示，歐盟將增設項目，為那些最需要援助以及歐盟能夠施加“真正影響力”的國家提供援助，這意味著歐盟將削減對新興經濟體的援助，并導致歐盟與新興國家之間的關系發生改變。另一方面，歐盟對外援助項目將對受援國添加更加苛刻的政治條件，但是此方案被認為將大大影響歐盟與發展中國家的關系。

由此可見，在金融危機的沖擊下，歐盟不僅在自身經濟上收到了嚴重的影響，在對外援助方面，歐盟也受到了嚴重的制約，在未來的發展中，歐盟將要更多的考慮自身經濟的承受能力，對外發展援助勢必受到一定的制約。

三、歐盟對外發展援助政策存在的問題

歐盟的對外發展援助政策雖然在時間上已走過了60多年，但其在發展過程中仍然有許多的問題值得探討，解決這些問題，才能將功能發揮到最大。

1.對外援助項目在受援國沒有起到應有的作用

在一些受援國家中，歐盟的援助資金并沒有真正的落到實處，幫助解決這些國家的生計與發展問題，相反卻被使用在了一些根本無關緊要的地方。

例如在摩洛哥的馬拉喀什，歐盟援助資金被用來在此地修建一個豪華的水上樂園、請比利時老師到非洲國家教授舞蹈等，這些項目不僅沒有幫助受援國解決任何發展與貧困的問題，使得資源遭受了極大的浪費，并使得受援國家人民產生極大的不滿，也讓提供援助資金的歐洲國家人民對歐盟的這一項目產生了質疑。在媒體做的調查中，英國約有70%的人不認同歐盟對外發展援助項目，認為自己辛苦交的稅金最后沒被用到實處。

2.資金的缺乏

在許多貧困的受援國中，雖然歐盟對外援助拿出大筆的資金幫助受援國興建基礎設施、醫療、教育等項目，但是在項目運營時，由于受援國的財政問題，拿不出運營所需的必備資金造成了這些項目不能穩定的運作。

例如在非洲的許多國家，歐盟對外援助的最大一部分就是幫助非洲貧困國家興建醫院，但是當醫院建造完畢后，受援國的財政入不敷出，難以為醫院的醫療設施和醫護人員提供必備的開支來維持運轉，最后，大部分醫院的醫療器械不能得到維護而處于癱瘓的狀態。

另外，隨著2009年的金融危機的影響，歐盟各成員國政府的經濟負擔不斷加大，許多重要國家如意大利、西班牙自身難保，嚴峻的經濟問題使得歐盟對外援助受到了制約。

3.歐盟擴大增加了對外援助的復雜性

隨著歐盟的不斷東擴，隨著2013年克羅地亞的加入，歐盟目前已經擁有了28個成員國。從歷史上看，歐盟的每一次擴大，成員的增加，都會對未來歐盟對外發展援助政策的實施帶來消極的影響。

隨著成員國的增加，新進入的國家必然帶來發展問題，從2004年新加入的國家開始，之后每次的擴大吸納的都是經濟實力與西歐發達國家相比有很大差距的東歐、南歐國家，他們的入盟都會使得歐盟需要花費很大一筆資金支持其國內的發展，自然而然會影響到對外發展援助政策的資金額，下滑在所難免。另外，新入盟的國家也使得歐盟這一整體在實施對外發展援助政策時的協調性受到了影響。隨著歐盟成員國不斷增多，牽涉到的利益方也不斷增加，這使得能夠同時滿足各方的方案很難得到一致的贊同，而且這一問題在未來也會不斷的越來越明顯。

四、結論

在歐盟對外發展援助的六十多年中，其經歷了巨大的變化，從1957年最初的“聯系制度”僅有的5億多美元基金發展到了2012年援助額達500多億歐元的世界上最重要的對外發展援助，歐盟各成員國共同的努力使其不斷壯大。但是在目前，歐盟對外發展援助仍然有許多的問題需要解決，如何使援助項目真正的惠及受援國人民、在歐盟不斷擴大牽扯到的利益方不斷增加的同時如何使得援助政策得以長久的維持等，這些問題都亟待解決。在金融危機還沒完全消除的時刻，只有真正遵守平等互利和互相尊重的原則，歐盟與發展中國家才能共同走出困境、達到共贏。

注釋：

（1）高小升.淺析歐盟對外發展援助政策[J].國際經貿.2008（2）.第16頁

（2）吳艷妮.歐盟發展援助政策的有效性問題及解決[J].歐洲研究.2010（3）.第72頁

（3）歐共體官方出版局蘇明忠譯.歐共體基礎法[M].北京：國際文化出版公司.1992年

（4）王玉萍.歐盟對外發展援助的原動力[J].煙臺大學學報（哲學社會科學版）.2006（4）.第196頁

（5）同2，第197頁

（6）劉顏.歐盟對外發展援助評析[D].華東師范大學碩士論文.2008年.第17頁

（7）周弘.對外援助與國際關系[M].北京：中國社會科學出版社.2002年.第518頁

（8）高小升.淺析歐盟對外發展援助政策[J].國際經貿.2008（2）.第16頁

（9）劉麗云.歐盟對外發展援助政策的變化及其原因[J].國際觀察.2003（5）.第18頁

（10）王玉萍.關于《洛美協定》的再思考[J].生產力研究.2006（11）.第108頁

（11）賈文華.歐盟對中亞發展援助論述[J].俄羅斯研究.2007（4）.第59頁

（12）玉萍.歐盟對外發展援助的原動力[J].煙臺大學學報（哲學社會科學版）.2006（4）.第198頁

（13）劉顏.歐盟對外發展援助評析[D].華東師范大學碩士論文.2008年.第24-25頁

（14）同2，第198頁

（15）劉麗云.歐盟對外發展援助政策的變化及其原因[J].國際觀察.2003（5）.第19頁