從清代鹽政的兩次改革看票鹽法的形成

2014-11-11 14:00:20趙雯雯

黑龍江史志 2014年1期

趙雯雯

[摘要]清代兩淮鹽務在其財政收入中占有重要的地位。兩淮鹽務改革剔除積弊，振興鹽業，為歷代改革家所推崇。清代兩淮地區的鹽政體制經歷了從清初的綱鹽制到道光年間的票鹽制，繼而發展成循環轉運制的歷程。本文通過探究法論述清道光、咸豐年間的兩次鹽法改革的過程與關系，以期廓清清代票鹽法的形成過程。

[關鍵詞]陶澍；陸建瀛；票鹽制；聯系

一、道光年間的陶澍改革

陶澍（1779-1839），字子霖，號云汀，湖南安化人。嘉慶年間進士。道光五年（1825年）出任江蘇巡撫，1830年任兩江總督。他在任內大膽革新，被道光帝稱為“干國良臣”。

陶澍于道光十年任兩江總督之時，兩淮鹽務已經舉步維艱。具體說來主要有以下幾個方面的問題。

（一）官鹽成本高，官價昂于私價

導致這一后果的一個原因是，銷鹽區域劃分僵化，促使運鹽道遠，成本提高，鹽價昂貴。

清代鹽政多沿革明代舊制，在銷區劃分這個問題上同樣如此。

明清兩代兩淮地區產鹽區對比

從上表[1]可知，清對明的銷區劃分僅稍微改動。一省之內以各州縣所臨近的產鹽區為界，銷售數種食鹽。這種劃分必然導致一些地區購鹽的運道過遠，使得百姓不得不以高價購買食鹽。兩淮鹽區的行鹽地帶最為廣闊，除河南、江蘇、安徽等省離淮鹽產地稍近外，其余三省則離淮區最遠。淮鹽自儀征進入長江分運往其他地區——少則1460公里，多則1600公里——已是路途遙遠，再由漢口出運，運程之遠可想而知。故僵死的銷區劃定，使得官鹽的價格水漲船高。

官鹽成本高的另一個原因是：浮費（不必要的開支）開銷過大。

早在順治、康熙兩朝，各種浮費的攤派勒索就已經非常嚴重。李煦在康熙四十四年的一份奏折中指出“淮商之浮費甚多，大致分為三項，一送程儀，一索規禮，一遇別敬”[2]。這三者在一年里收取的費額不下千萬兩。我們可以看到，程儀、規禮、別敬皆是與鹽政無關的費用，可見在鹽務的其他各個環節中所收取的費用該是多大。

此外，舊制手續復雜繁瑣，再加上層層剝削，無形中又使得官鹽成本大大提高。綱運法規定：領運有請、呈、加三項名目，又有平、上、去、入四處截角名目。名目眾多，但其余花樣亦不可少，導致運司衙門書吏達19房，商人辦運請引，文書輾轉11次，經大小衙門12處，名為稽查，實為剝削[3]。

（二）私鹽泛濫，官不敵私

歷朝歷代私鹽都是鹽務中一大難題，在清代尤為嚴重。正雜課銀，浮費勒索，高額利潤使得官鹽價格過高。而由于銷區劃分不合理，各區課稅輕重不一，官鹽價高，私鹽價低。故多數百姓選擇購買私鹽，私鹽因此泛濫。

清代私鹽成災，名目較多，總的來說有以下幾種：場私、軍私、官私、鄰私、船私、商私、梟私。僅其中一項就足以使國家財政受損，但是歷代的鹽政改革卻都不能從根本上杜絕私鹽，原因錯綜復雜。在此，我們姑且舉兩個例子僅從私鹽的形成這個角度談談。

一是場私，又稱灶私，屬于食鹽產區的走私，被視為販私之源。西浙鹽課監察御史衛執蒲曾經說過“場舍為產鹽之所，灶戶乃煎辦之人，除此而外，鹽無他出。”順治年間，場私問題就已較為突出。場私嚴重的原因有很多，如馮桂芬在他的《利淮鹺議》中曾提到的僅是地理方面的，但除此之外還有其他幾個方面的原因：

首先，清廷指定的鹽價低，生產成本價卻較高，灶丁不能以為繼，故必走私鹽才能維持生活。

其次，灶戶剝削繁重，使得迫于生計的灶丁不得不走上私賣之路。

第三，鹽商常常由于鹽引滯銷而倒閉，無力購買灶丁之鹽，迫使灶丁走私。

第四，鹽場各官賄賂成風，監守自盜，在走私中通同分肥。

由于灶丁迫于生計，官員的監守自盜，導致了場私的出現；且若無中央的大力改革，這種情況很難從根本上消除。

二是官私，分為官員走私和緝私官員走私兩種，都與清代官吏腐敗有關。兩淮巡鹽御史胡文學曾經痛陳官私之弊“有私設立捕役，原為巡緝私鹽，給以腰牌。因系在官人役，愈便行私，他人不敢緝拿。即有盤詰，借口功績鹽斤，可以蒙混。故多一捕役，即多一私販！”[4]官私在當時處于一種難問難拿的境地，因為官員一般都大權在握，官官相護。

從私鹽的種類中我們可以清楚的發現，走私存在于各個行業，各個環節，這樣就會導致諸多問題。其中最嚴重的后果便是官鹽積壓，國庫難充，進而影響國家財政。促使清廷不得不對鹽政進行改革。

（三）官鹽積壓，鹽課積欠，資金周轉不靈，鹽商倒閉

首先明確一點，清代陶澍改革之前國家對鹽稅實行的是先課后鹽的政策。即鹽商先將所行之鹽的鹽課繳齊后才能行鹽得利。事實上，清代嘉道年間官鹽滯銷現象嚴重，很大程度上跟該納稅制度有關。在陶澍改革之前的道光九年，淮南滯銷鹽引達501812引，淮北滯銷鹽引達97645引，滯銷鹽引均在三分之一以上[5]。道光十年更甚。由此可見，滯銷現象十分嚴重，而私鹽的暢銷又導致了鹽引越積越多。

當時的鹽課積欠現象也很嚴重。據史料記載，兩淮地區在乾隆初年完稅情況較好。自乾隆中期以后，鹽課積壓越發的增多，主要原因是由于鹽引積壓，報銷數額增大。鹽引積壓，鹽課積欠，逐年帶征，必定給鹽商帶來嚴重的財政問題，造成資金周轉不靈，鹽商紛紛倒閉。

清代兩淮鹽政弊端大抵如此，值得注意的是，這三點原因相互聯系，相輔相成，互為因果。由于官鹽價格過高，推動私鹽泛濫；私鹽泛濫又導致官鹽積壓，鹽商紛紛倒閉，嚴重影響國庫收入，在這種危難關頭，陶澍力挽狂瀾，大刀闊斧地進行票鹽改革，以緩解財政危機。

二、改革的措施

作為一個有遠見的政治家，陶澍始終對關乎財政命脈的內政格外留心，早在道光元年，便開始關注兩淮鹽務。他曾在《再陳鹺積弊折》中提到：兩淮鹽務弊端原因有兩個，“一由成本積漸成多，一由籍官行私過甚”[6]，他又進一步說明了“成本積漸成多”的原因除了正雜課款之外，還有諸多浮費和剝削，而籍官行私過甚則是官吏，監守自盜，行官私。針對上述兩個問題，陶澍于道光十年（1830年）著手進行改革，主要內容反映在《試行票鹽章程》（于道光十三年正式實施）中，共十款。

十款內容共可概括為四個方面：

第一，改綱為票，實行三聯票制

三聯票由鹽運使刷印，一為票根，一存公司，一給民販運鹽；不準票鹽相離。

改明末的綱法為票法，一定程度上改變了專商壟斷的局面，取消總商，任民販運，實踐了改革的宗旨——“改道不改捆，歸局不歸商”。在總商制存在的舊制中：專商購買鹽引轉而高價賣出，從中漁利；專商世襲，形成特權壟斷；資產少購引少的散商受總商控制——這些都極不利于國家經濟和國民生活。三聯票的實行，破除了專商壟斷的局面。它允許商民自由販運并且資產不限，納一票課即運一票鹽，量力認票提鹽。

第二，裁汰浮費，減輕課稅

這是本次改革的重點。陶澍請求取消窩價、岸費、場費等浮費，總額達二百六十萬兩。在《試行票鹽章程》中又具體規定了食鹽每引應交之費（每鹽四百斤為一引，合銀六錢四分，加上別的雜費，共計為一兩八錢八分）。浮費的裁減和課稅的減輕大大降低鹽價，使食鹽的暢銷成為可能。

第三，改變運道，減少運輸手續

《清史稿》記載“票鹽不由杠壩淮所舊道，而改從王營減壩渡河入湖，且每包百斤，出場更不用改捆，直抵口岸”[7]運道簡便了，以往繁瑣的勒索之費也隨之消失，從而“票鹽售價，不及綱鹽之半”[8]。

運鹽手續同樣有所精簡。由于鹽場各鹽幢（站）遠近多少不一，便在距離各個鹽場都適中的地方建立局廠，方便灶戶交鹽、民販納稅；局廠每局一人，常年駐扎，如若有夾帶私藏，則問罪局員。

第四，積極緝拿走私鹽販

章程規定，出鹽場必須經過關卡，待局員檢驗后方可帶鹽出場，送至指定引地。在鹽場百米之內的水路必經之地、陸地要隘設卡，每卡場有兵役把守。至銷岸，則有衙門檢票，如遇無卡員戳記則以私鹽論處治罪。此外，另一重要措施就是對船只管理的不斷加強。

票鹽制改革對癥下藥，其效果顯而易見。最直接的優勢便是鹽價的下降、鹽質純凈，大有物美價廉之勢。陶澍在《淮北票鹽試行有效折子》中稱：“自票鹽到境，鹽價頓減”[9]故私販破產，并有相當一部分歸于三聯票制，爭相販運。《清史稿·食貨四·鹽法》有證曰：“人知其利，遠近輻輳，鹽船銜尾抵岸，為數十年中所未有。未及四月，請運之鹽已逾三十萬引……是法成本既輕，鹽質純凈，而售價又賤，私販無利，皆改領鹽票”[10]。當然，票鹽制的實行受益最大的應該是清王朝。票鹽制一改鹽課積欠、鹽引滯銷之局面，加速了鹽業流通，明顯提高國家財政收入。王守基云：“（票鹽）行之期年，淮北大暢，不但正課復歸正額，每年銷鹽至四十六萬余引（原為二十九萬余引），除奏銷淮北正雜課銀三十二萬兩外，嗣又帶銷淮南懸引二十萬，納課銀三十一萬兩。是淮北之課較定額又增兩倍矣”[11]。

淮北鹽區如火如荼地進行著票鹽改革的同時，淮南地區仍行舊制，其弊端愈發明顯。但陶澍終其一生，也未能將票鹽法推行至淮南。《清史稿·陶澍傳》有云：“然天下皆知票鹽減價敵私，為正本清源之計，后咸豐中乃卒行之”[12]。

三、咸豐年間的陸建瀛淮南改革

陸建瀛，湖北沔陽人，字立夫，道光二年（1822年）進士。道光二十七年，兼署兩江總督，為人“才敏任事，皆應機宜，所歷有名績”[13]。

（一）改革的動因

兩淮鹽區，淮南地區是主體，可以從以下數據中得出：行鹽數額，改革之前，淮南占169萬多引中的130多引；鹽場數，淮南占23個鹽場的20個之多。實行票鹽改革之后，淮北鹽區積弊得到有效的解決，而此時淮南鹽務矛盾卻愈加尖銳，比當年的淮北更嚴重。但“淮南課重地廣，鹽課號甲天下”[14]。每年淮南地區運銷之鹽不及原計劃的四成，淮北地區為淮南鹽區補貼代繳的費用逾四十萬兩。鑒于此，淮南鹽務亟需改革。

除去正課拖欠、鹽引積壓、資金周轉不靈之外，淮南鹽務改革的阻力還來自專商及朝中部分官吏。改綱歸票必然會打破專商壟斷的局面，使其利益受損；而朝廷部分官吏衣食仰賴鹽商供給，若改革興起則必會損害自身利益，故百般阻撓。給事中曾履泰、御史周炳鑑即為反對派官員，認為改革不便，不如恢復舊制，實則擔心影響自身利益。針對兩人的反對言論，陸氏逐條進行了辯駁，排除萬難，保證了改革的順利進行。

道光二十九年的武昌大火可以說是陸氏改革的直接動力。當時的鹽船體質笨重，不方便停靠在岸，故在江面停留，在各幫空檔內系泊，以防風浪之襲。道光二十九年十一月十九日傍晚，鹽船泊區一只雜貨船忽起火，火勢順風蔓延八九公里。直到第二天天明仍未熄滅。后經清點：大小鹽船被燒427只，鹽被淹消267 600余引，獲救鹽船222只，大鹽引尚存198 700余引，被燒、溺人數不計其數。這次大火毀去鹽本五百余萬兩，揚州鹽商損失重大，紛紛請退。

我們之前已經說過，淮南鹽務改革來自朝廷官吏的阻力很大，然而大火的發生使得鹽商損失重大。故要求鹽改的呼聲越來越大。于是，道光三十年（1850年）淮南鹽改也拉開了帷幕。陸建瀛認為造成淮南鹽務疲敝的原因是：

第一，官價昂于私價。其主要原因是，對官鹽的生產投資成本過于巨大。

第二，銀價漸貴，并且浮費日增，百姓買不起官鹽，使得官鹽銷路不暢。

鑒于此，對癥下藥。敵私鹽，方使官鹽暢銷；降成本，才能使官鹽降價；裁浮費，刪除繁文縟節。

（二）改革的措施

為了有章可循，有法可依，陸建瀛與姚瑩共商并親擬了章程十條。通過分析，我們可以看到，陸氏票鹽改革的措施主要集中于：降低成本、精簡機構、暢通銷路。后陸又上疏對章程進行了補充解釋，認為淮南鹽區的弊端與運輸途中的科則繁雜、衙門勒索無度、靡費太濫有關。鑒于此，陸建瀛要求在揚州設局，“裁除引目，引用鹽照，收納課程”[15]具體是：效仿淮北，每運鹽十引，填票一張，以十張為一號，所運鹽準在淮鹽境內行銷；在九江、蕪湖、湖口和龍江四口設卡，有專員駐扎驗票。

《清史稿·食貨四》記載，“凡省陋規歲數百萬，又減去滯引三十萬，年只行百零九萬引，每引正課一兩七錢五分，雜課一兩九錢二分，經費六錢五分八厘”[16]，雖然每斤鹽引繳納的稅比淮北要高，但是卻比改革之前該地區的費用低得多；再加上為了彌補武昌大火的損失，重新規定每運新鹽一引，另帶運二百斤，即每引為六百斤。這樣“既裁浮費，又多運二百斤，成本輕減過半，故開辦數月，即每運一綱之引，楚西各岸鹽價驟賤，農民歡聲雷動”[17]。故，由此可知，淮南的票鹽制也甚有成效。

除此之外，陸氏又提出，淮南行鹽只分四路，不再多分。具體做法是，將安徽、江蘇、湖廣、江西各成一路，凡是行至湖廣的食鹽，允許其在湖北、湖南所屬的各府州縣淮南鹽區進行銷鹽，但不準越出外界。同時，鹽價也可以隨時漲落，不必須以官價為準。這樣的措施規定，在一定程度打破了僵化的銷區劃分，不再死板而漸靈活。另外，鹽價的自由漲落同樣順應市場化的需要。

參考文獻：

[1]陳鋒.清代鹽政與鹽稅[M].鄭州：中州古籍出版社出版.1988.59

[2]李煦.李煦奏折[O]，26-27

[3倪玉平.政府、商人與民眾—試論陶澍淮北票鹽改革[J].鹽業史研究，2005年（1）：3-12

[4]胡文學.疏稿[O].見清史資料.第三轍.152

[5]史料.道光十一年四月二十九日禧恩題.為彙核等事[O]

[6]陶澍.再陳鹺積弊折[O].

[7]趙爾巽.清史稿[M]

[8]中華書局編輯部.魏源集[M].北京：中華書局.436

[9]陶澍.淮北票鹽試行有效折子.[O]

[10]趙爾巽.清史稿·食貨四·鹽法.[M].北京.中華書局，1977.8

[11]王守基.兩淮鹽法議略.見清朝續文獻通考[M].卷36征榷八.7897