在廣度和深度上推進市場化改革

盧中原

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要發揮經濟體制改革的牽引作用，在廣度和深度上繼續推進市場化改革。經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在配置資源中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場起“決定性”作用是前提，它與在廣度和深度上推進市場化改革的要求是完全一致的，在深化經濟體制改革的新理念和新舉措上也必然存在邏輯一致性。

堅持和完善基本經濟制度

堅持和完善基本經濟制度，《決定》有兩個新提法，鮮明提出“兩個都是”和“兩個不可侵犯”。“兩個都是”：公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟體制的根基，都是我國經濟社會發展的重要基礎。強調發揮好國有經濟的主導作用，增強活力、控制力和影響力的同時，大力發展非公經濟，增強活力和創造力。因為沒有非公經濟的活力和創造力，國有經濟很難有內在動力和外在壓力；國有經濟沒有活力，就談不上發揮控制力和影響力?！皟蓚€不可侵犯”：公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯，使各種所有制經濟能夠平等使用各種生產要素。

發展混合所有制經濟，《決定》提出了幾種渠道，具體包括國有資本改造允許民營資本參與，允許民營資本發起設立混合所有制經濟，這里股權限制的問題自然不會存在。我認為，不需要國有資本控股的企業可以完全退出，應當允許民間資本控股。對于中長期戰略性投資，民資或是不能或者不愿意進入（比如技術資本門檻很高，回報率很低），就只能靠國有經濟。這幾種方式給混合所有制經濟提供了不同的選擇路徑。

以管理資本為主改革國有資產管理體制，提高國有資本上交比率。深化國有經濟改革，最終是要實現國有資本的合理配置，提高配置效率?！稕Q定》要求以管理資本為重點，進一步完善國有資本管理體制，提出建立兩類公司，一是國有資本運營公司，二是把現有的國有經濟改造成投資公司，進一步體現了對國有經濟實行有所為和有所不為、有進有退的戰略性調整。提高國有資本收益上交比率，是發揮其控制力和影響力的重要途徑。目前，國有資本收益上交比率較低，根據不同情況分為不同檔次，從0到20%不等?！稕Q定》要求到2020年，國有資本收益上交比率將提高至30%，更多地用于改善和保障民生。這體現了對國有經濟的更高要求。

建立完善現代市場體系

從整個市場體系的建設來看，亮點主要有三個：

實行負面清單制度。這是借鑒和簡化外資管理目錄的做法。改革前，商務部頒布的外商投資管理目錄分為禁止類、鼓勵類、限制類，審批流程繁瑣，改革后僅保留禁止類清單，除禁止類項目以外均可自由進入。對于市場主體來說，法不禁止即為自由，就是禁止性法律之外的都可以參與，體現了要素自由流動、平等交換的市場規則。

完善主要由市場決定價格的機制。主要指壟斷性、基礎性產品定價的市場化改革。如果沒有市場決定價格的機制，那么調結構、轉方式、產業升級等目標都無法實現。改革舉措是實行網運分離，放開競爭性環節的定價，貨運、客運、電廠競爭性上網。電力網、鐵路網等自然壟斷環節仍需政府定價，但要加強透明度和社會監督。《決定》中提到，資源產品價格改革的方向是：反映資源稀缺性、市場供求、環境損失成本和治理環境收益。過去計劃經濟將價格壓低，沒有正確反映這些因素，基礎價格信息扭曲，也不收取資源環境稅費，結果是環境惡化，甚至造成社會財產分布嚴重不公平。通過價格改革，將外部成本轉化為企業成本，形成經濟轉型的內在動力。

建立城鄉統一的建設用地市場?！稕Q定》明確提出對城鄉建設用地要實行同等入市、同權和同價。這對農村集體經營性建設土地的平等交換、體現其真實價值打開了大門。

完善金融市場體系的主要亮點包括：

金融機構加強競爭和市場化?！稕Q定》提出，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小銀行等金融機構，這是金融體制改革實質性的突破。改革舉措還有提高直接融資的比重、實行股票發行注冊制度、發展普惠金融、鼓勵金融創新等等。目前，民營企業面臨最大的問題就是融資難，其癥結在于沒有多層次資本市場、普惠性金融體系和金融機構。鑒于現實信息不對稱、道德風險等問題，銀行更傾向于有政府背景的基礎設施項目貸款。而現有面向小微企業金融沒有競爭，金融機構也就沒有積極性。因此，迫切需要多主體的金融機構、多層次資本市場、多元化的金融創新，來解決這個問題。

推進資金價格形成機制的市場化。這是市場配置金融資源、提高資本配置效率的基礎信號，目前貸款利率已經放開。《決定》提出，要完善人民幣匯率市場化形成機制，加快推進利率市場化，健全反映市場供求關系的國債收益率曲線。這意味著人民幣對外比價、存貸款和債券的價格形成機制都由市場決定。

《決定》還提出，推動資本市場雙向開放，有序提高跨境資本和金融交易工具可兌換程度，建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系，加快實現人民幣資本項下可兌換。

建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制。這是《決定》對金融市場競爭提出的保障性制度建設。各個商業銀行要跟上《決定》關于金融改革的部署，明確改革方向，加緊調整內部經營模式和管理模式。比如，過去銀行金融資源的配置太單一，以利差為收入來源將無以為繼，迫切需要增加中間業務收入，那如何發展中間服務業務？這就需要搞好流程再造、發展技術咨詢和風險評估、探索經營模式創新等。又比如，直接融資占比增加，大企業借貸需求下降，原有的經營模式也將無法延續，這些都是制度變革帶來的挑戰，需要我們主動迎接，化為機遇。

加快科技體制改革的亮點包括：《決定》強調要健全技術創新的市場導向機制，發揮市場對技術研發方向、路線選擇、要素價格、各類創新要素配置的導向作用。打破行政主導和部門分割，建立主要由市場決定技術創新項目和經費分配、評價成果的機制。還提出促進科技成果資本化、產業化。這些改革部署突出了市場在配置資源中的決定性作用。

加快政府職能轉變

《決定》對加快政府職能轉變的部署，主要有四個亮點：

進一步改革投資審批制，確立企業投資主體地位。《決定》要求，除關系國家安全、生態安全、重大生產力布局、重大公益領域、戰略性資源開發等少數項目外，一律放開由企業依法自主決策。強化節能、節電、節水、環境技術安全等市場準入監管。也就是說，以行政審批、部門傾斜為特征的投資管理和產業政策，要轉向主要注重社會公益性的市場準入監管；政府要盡量減少事前審批，加強事中、事后的監管。從銀行貸款角度看，銀行需要更多關注產業的市場準入標準，自己把好關。

完善發展成果考核評價體系。《決定》要求，加快建立國家統一的經濟核算制度，編制全國統一的資產負債表，建立全社會房產信用基礎數據統一平臺，推動數據共享。這些改革措施將為房產稅改革、個人所得稅由綜合和分項結合的征收以及銀行解決信息不對稱問題奠定基礎。

最大限度減少中央政府對微觀事物的管理。市場機制能有效調節經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率。這個舉措的針對性很強，對政府而言，應牢固樹立“法不授權即為禁止”的依法行政理念，還要加強法律監督和輿論監督，以防政府隨意設置或恢復行政審批事項。

對事業單位進行去行政化改革，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。長期以來，事業單位和其他非行政領域有一種行政化傾向，思想方式、行為方式和資源配置方式被行政級別扭曲，“官本位”嚴重侵蝕專業精神和專業能力，按照專業化規律進行治理的能力萎縮。推行去行政化改革，對于理順政府和市場關系，具有實質性的意義。

深化財稅體制改革

改進國家預算管理的新舉措有：清理規范重點支出同財政收支的增幅、或者同GDP掛鉤的事項，一般不采取掛鉤方式。同時，建立財政轉移支付同農民工市民化程度掛鉤機制。農民工市場化程度越高，地方得到的財政轉移支付越多。這有利于實現以人為本、以人為核心的城鎮化，這是財政預算制度的一大新突破。

建立事權和支出責任相適應的制度。過去多年一直爭論中央地方財權、財力與事權如何相匹配，這次《決定》明確提出中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任，適當增加中央的事權和支出責任，清理規范專項轉移支付制度和項目，逐步取消競爭性領域專項和地方配套資金。同時提出，進一步理順中央和地方收入劃分。這對于理順中央和地方的事權、收支責任和利益關系，減輕地方的支出負擔，端正地方政府行為，都會產生深刻的影響。

完善稅收制度的新舉措包括：完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。我國現行稅收制度以流轉稅或間接稅占大頭，這主要受制于我國經濟發展水平。流轉稅或間接稅最大的問題，一是企業成本最終會轉嫁給消費者，導致稅負機制不公平；二是容易引起政府干預生產投資過程，不利于節能降耗減排、調整結構。這就需要構造合理的地方稅體系，增加直接稅（主要包括消費稅、財產稅和所得稅）比重。隨著經濟發展水平提高，直接稅將發揮更大的作用。

健全城鄉一體化發展體制和機制

農地改革新舉措在《決定》中有兩個突破：一是賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股，發展農業產業化經營；二是保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保和轉讓。城鄉一體化發展方面，最容易產生誤解的就是農地改革問題，很多人誤認為未來宅基地可以自由買賣。事實上，農村集體土地包括農戶宅基地只允許用益物權的轉讓，具體包括抵押、擔保、承包和租賃等，不允許集體土地所有權的私有化。目前，小產權房“轉正”、土地所有權私有化行為都是非法的，違反了土地用途管制和規劃法等。但是小產權房已有大量居民住在里面，應當認真研究并找到妥善的解決辦法。

農地改革首先需要做好確權工作，明確農村集體林地、山地、宅基地、承包耕地等非建設用地的權益，以及建設性經營用地的權屬，才能為下一步的合規流轉打好基礎。

加快戶籍制度改革。我國戶籍制度改革最大的問題是公共服務及其相關基礎設施能否跟上，以及是否有足夠產業吸納就業?！稕Q定》提出，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。這是符合實際的，與城市化總體規劃也是一致的。

允許地方發債。一直以來，中央和地方的財政收入大體對半，但地方的支出比重高達85%，需要給地方行使公共服務職能開一些創收“正門”，才能堵住“邪門”?！稕Q定》提出允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，地方債試點將逐步擴大，還要研究建立城市基礎設施和住宅建設的政策性金融機構，地方建設融資會有正規的新渠道。

目前，金融資源在城市和農村農業之間的配置是很不均衡的。在促進城鄉要素平等交換和金融資源合理配置過程當中，金融機構應加大保障農村存款主要用于農業農村。這是《決定》對金融機構提出的明確要求。

構建開放型經濟新體制的主要亮點

我國實行對外開放30多年，主動加入經濟全球化進程，著眼國際國內兩個市場配置資源，發揮比較優勢，以開放促改革、促發展，迅速發展成為全球第二大經濟體、第一出口大國和第二貿易大國。同時，我國傳統低成本競爭優勢逐步削弱，貿易和經濟發展方式轉型升級壓力越來越大，國際環境也在發生新的變化。因此，《決定》要求，必須構建開放型經濟新體制，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領國際經濟合作新優勢。

新舉措主要有：在放寬投資準入方面，推進金融、教育、文化、服務有序開放，放開育幼養老、建筑設計、會計審計、商貿物流、電子商務等領域外資準入限制，進一步放開一般制造業。擴大企業和個人對外投資，允許創新方式走出去開展綠地投資、并購投資、證券投資、聯合投資等。在區域開放合作方面，提出以周邊為基礎加快實施自由貿易區戰略，擴大內陸沿邊開放，建立開發性金融機構，推進絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設，形成全方位開放新格局。這些新舉措不僅是構建開放型經濟新體制的必然要求，對我國金融機構的改革和轉型也必將帶來深刻影響，既要在金融體制和金融服務方面加快創新，又要注意防范金融擴大開放后面臨的新風險，有許多新問題還需在改革實踐中研究和探索解決。

（作者：全國政協委員、國務院發展研究中心原副主任）

責任編輯：沈 聰