世界經濟治理秩序的金磚“裂變”

蔣旭峰

金磚國家領導人近期在巴西福塔萊薩見證簽署了成立金磚開發銀行和金磚應急儲備安排的文件，標志著兩大機構的設立從遠景藍圖被落實到了施工圖紙。這是金磚五國多邊合作取得的歷史性突破，標志著二戰后以布雷頓森林體系為代表的全球經濟、金融治理版圖出現新變量。但是，必須清醒地看到，與國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行等老牌布雷頓森林體系組織相比，兩家新機構的羽翼尚未豐滿，做大做強自己需要智慧，也需要時間。

遲來的“裂變”

在二戰將要見到曙光的1944年7月，美國、英國、中國等44個國家的代表在美國新罕布什爾州的布雷頓森林開會，商討戰后全球經濟治理架構。各國決定建立國際復興開發銀行（世行前身）和IMF兩大機構，前者致力于促進戰后重建，后者司職維護國際金融體系和匯率穩定，加上1948年正式生效的關貿總協定（世貿組織前身），布雷頓森林體系的“三鼎”成型，標志著英美兩國全球經濟盟主地位實現機制化的易位，美國的全球經濟、金融絕對話語權確立。世行和IMF兩大國際組織距離白宮僅一街之隔的辦公樓位置就是最好的詮釋。

在過去半個多世紀以來，世行和IMF這兩大組織建立之初的使命已經發生重大改變，歐洲已經復興，美元黃金固定匯率制在1971年終結。世行的使命已從最初的戰后重建過渡到消除貧困，從單一的國際復興開發銀行演變為包括國際金融公司等五大機構在內的多元化集團；IMF開始更為關注系統性重要經濟體之間的互相經濟溢出效應。但總體而言，伴隨新興經濟體的力量逐漸崛起，全球經濟、金融治理格局的改革步伐顯然慢于這一步調。近期IMF遷都北京的熱議短期內不會成為現實，筆者曾在2013年總部位于美國的布雷頓森林委員會成立30周年年會上提出這一問題，美國負責國際事務的副財長對此避而不答，華盛頓在場的美國政經精英對筆者紛紛投來冷眼。

布雷頓森林體系建立的背景是世界地緣政治版圖和二戰后大國間經濟實力對比達到質變的臨界點，如今全球各國經濟實力的對比又達到新臨界點，按照購買力平價計算，新興經濟體和發展中國家今年的經濟總量在2013年首次超過發達經濟體。然而，原有國際秩序中的守成大國顯然不愿意與新崛起大國慷慨地分享權力。在日本主導的亞洲開發銀行等其他重要的區域性經濟機構中，金磚國家的話語權也難以得到充分體現。美國人一直擔任世行行長和IMF第一副總裁，美國是唯一擁有對兩家機構重大決策否決權的國家。在有來自新興經濟體候選人第一次競聘世行行長職位的2012年，時任世行行長的前美國貿易代表佐利克“逆歷史潮流”地強調，布雷頓森林體系機構的掌門人應該由美國人來擔任。歷史證明，守成大國往往不甘于進行權力分享，但時代潮流往往不可逆，某些標志性事件將加速守成大國的相對衰落。

從這一角度來看，金磚五國近期“另起爐灶”是世界經濟版圖遲來的“裂變”。成立金磚開發銀行和金磚應急儲備安排，展示了金磚五國間的戰略互信，也是新興市場經濟體為應對共同的全球挑戰、突破地域限制創建集體金融安全網的重大嘗試。盡管金磚五國之間有發展階段、文化、語言上的種種差異，有西方學者因此看空金磚五國的合作前景，但是這兩個倡議將金磚五國形成合力，體現了金磚五國對現存國際經濟治理秩序的共同不滿，有助于提高金磚五國在國際經濟事務中的話語權，推動全球經濟治理體系朝著公正合理的方向發展，并給世界新增了金融防火墻。

從華盛頓到福塔萊薩

從金磚開發銀行和金磚應急儲備安排的機構設置中可以看出，它們借鑒了世行和IMF的經驗，又充分考慮了這兩大國際組織運行中的弊端，體現了與這兩大國際組織的顯著區別，表明實力懸殊的國家也可以實現共治。有西方學者甚至提出，平等共治還可以給華盛頓的兩大經濟組織治理提供新思路。

金磚開發銀行主要關注基礎設施等投融資業務，將給世行的業務帶來補充和競爭壓力；金磚應急儲備安排和剛擴容的清邁倡議多邊化安排都與IMF的金融“消防隊員”功能有同質性。但是新成立的兩家機構和世行及IMF的“貴族氣”有截然區別，新興經濟體這些密集的舉措和鮮明姿態給“難跳舞的美國大象”敲響了警鐘。

美國籍的世行行長同時兼任世行旗下國際復興開發銀行、國際金融公司等五大機構的一把手，美國在世行所有機構中既是工作人員最多的成員國，也是所有重大決策會議室里的“大象”，畢竟美國的份額是一超獨大的。金磚開發銀行初始認繳資本500億美元則由金磚五國平均分配，銀行總部將設在上海、首任行長由印度提名、首任理事會主席由俄羅斯提名、首任董事會主席由巴西提名、非洲區域中心將設在南非的分權做法，顯然要比世行更加民主，各方的意見都將有暢通的表達渠道。盡管世行的大量業務集中在發展中國家，很難想象世行的總部設在新德里，行長由南非人提名。參加2012年世行行長爭奪戰的哥倫比亞前財政部長何塞·安東尼奧·奧坎波就憤怒地提前退出選戰，稱選美國籍人士當選世行新行長早就是注定的，他只不過是在陪太子讀書。

美國和歐洲大國在IMF中享有主要發言權，美國可以根據自己的好惡對所有重大決策決定是否動用否決權。在IMF的日常決策機構執董會中，美國、日本、德國、法國、英國的執董無需選舉產生，而是“世襲”。2010年提出的IMF份額改革推進遲緩，就是美國濫用“一言堂”霸權的明證。美國國會中持美國優越論和孤立主義傾向的部分議員認為憑此就可以拿捏住金磚國家的“七寸”，阻止金磚四國（中國、印度、俄羅斯、巴西）在IMF的份額進入前十，并阻礙中國的份額躍居第三。面對IMF遲緩的改革步伐，金磚五國此次明確提出“現有的全球金融安全網中，國際金融機構受其治理結構和貸款條件的制約未必能快速紓困。”

金磚應急儲備安排中采用雙層治理與決策機制，由部長級理事會（像IMF的188個成員國組成的董事會）以共識決定戰略性問題，由常務委員會（像IMF的24人執董會）以共識或簡單多數票決定操作性問題，互換申請及展期申請按簡單多數票決策審批。各國投票權與承諾出資額掛鉤，金磚應急儲備安排初始承諾互換規模1000億美元，其中中方承諾出資410億美元，巴西、俄羅斯、印度各180億美元，南非50億美元。為兼顧各方訴求，設5%的基本票由五國均分。綜合計算，中國投票權為39.95%，巴西、俄羅斯、印度各為18.10%，南非為5.75%。這種治理與決策機制既體現了金磚國家間基于戰略互信在絕大多數事項上尋求共識決策的精神，又保障了互換及展期申請審批的決策效率。應急儲備安排允許資金融入國在無國際貨幣基金組織借款規劃的情況下，從該應急儲備安排融資，最高可達其該安排下最大借款額度的30%，這一安排體現了金磚五國在重大金融決策面前的大國氣場。在金磚應急儲備安排中，中國與巴西、俄羅斯、印度之間投票權2.2倍的差距也低于IMF中美國（投票權16.75%）與第二大股東國日本（投票權6.23%）之間2.7倍的差距。

如今，世行和IMF走過了不平靜的70年，其間有成就也有失誤。例如在此輪金融危機發生前，兩大國際機構都沒有發出明確的預警，但卻在救助東南亞金融危機等事件中發揮了不可或缺的作用。金磚開發銀行和金磚應急儲備安排在機構運作、項目運營和管理、防范道德風險等很多方面都值得向兩大國際機構學習，并避免其走過的彎路。建立新的機構不易，提升其世界影響力更難，IMF運營至今尚未有過無法回收的壞賬，這也是其建立金字招牌的基石。

金磚五國中有些成員的經濟規模在不久的將來會超越美國，但是其綜合國力和國際影響力要超過美國，必須耐心地等到遙遠的未來。在世行和IMF兩大國際機構里，高管盡管膚色不同，但多數擁有在美國學習和工作的經歷，對美式思維和價值觀有著較強的認同感。2012年競選世行行長的金墉、奧坎波、尼日利亞財長奧孔喬-伊韋拉三人皆畢業于美國常青藤名校并多年在美工作。世行和IMF的餐廳和咖啡廳并不高端，高端的是發生在餐廳和咖啡廳里的思想及業務交流。金磚開發銀行和金磚應急儲備安排若要根繁葉茂，必須在自己的人才梯隊建設上有長遠規劃。

金磚五國已經邁出了有里程碑意義的第一步，接著需要踏踏實實地走好前進的每一步，以每一點新成就來鞏固合作的地基，因為很多人在關注金磚五國走出的每一步，有人心存懷疑，有人心存嫉妒，也有人心存期待。

（作者單位：新華社對外新聞編輯部）